“十三五”規劃：電網(wǎng)項目備案制 電源項目招標制

破局需重設中立電規機構

記者：在電力統一管理的時(shí)代，電力規劃工作流程更為順暢。隨著(zhù)電改的深入，政府應該如何進(jìn)一步確定規劃權責？

歐陽(yáng)昌裕：規劃管理是政府職能，國務(wù)院電力主管部門(mén)是電力統一規劃的責任主體，電網(wǎng)、發(fā)電、規劃咨詢(xún)機構和行業(yè)協(xié)會(huì )等是規劃的參與主體，需明確職責。統一規劃還須強有力的研究支撐體系。在電力統一管理的時(shí)代，無(wú)論是北京層面的電力規劃設計總院、水電水利規劃設計總院和原北京動(dòng)力經(jīng)濟研究所（中心），還是各區域電管局（公司）和省電力工業(yè)局（公司），或是各區域、省級設計院，都有雄厚的規劃研究力量，自上而下形成了規劃研究支撐體系，每年都開(kāi)展研究工作。2002年電改之后，該體系被分割和弱化了，有的處于停滯狀態(tài)。當前要界定規劃權責，同時(shí)政府部門(mén)要健全完善研究支撐體系。

目前電力規劃研究支撐力量分散，研究深度不夠，缺乏有效組織。國網(wǎng)、南網(wǎng)系統最貼近和了解電力系統、用戶(hù)和地方政府，規劃力量很強，但研究側重所轄區域；電規總院和水規總院系統力量雄厚、經(jīng)驗豐富，但分屬中能建和中電建兩大輔業(yè)集團，對電力系統運行和用戶(hù)了解不夠深入，且水規總院長(cháng)于可再生能源，電規總院弱于新能源發(fā)電；行業(yè)協(xié)會(huì )是電力企事業(yè)單位的聯(lián)合組織，具有行業(yè)統計管理、資源環(huán)境研究和組織協(xié)調的相對優(yōu)勢，但自身規劃研究力量較為薄弱。因此，目前各規劃研究主體受限于自身歸屬和電力市場(chǎng)定位，或多或少有其局限性，需要政府部門(mén)進(jìn)行有效組織，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢與擅長(cháng)，取長(cháng)補短。

記者：那么，如何突破規劃研究主體的局限性？

歐陽(yáng)昌裕：關(guān)鍵在于電力規劃主管部門(mén)要完善規劃流程，有效組織，健全完善有機互補的規劃研究支撐體系。還要按照5號文（《電力體制改革方案》）要求，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司的優(yōu)勢，委托電網(wǎng)公司開(kāi)展電力規劃研究并提出建議。

從規劃研究支撐的組織體系來(lái)看，我認為當前最優(yōu)方案是重組劃轉或新建獨立的電力規劃研究中心，作為國家能源局直屬事業(yè)單位，協(xié)助政府部門(mén)具體承擔電力規劃研究的組織協(xié)調、具體研究和重大問(wèn)題調研工作。第二種模式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )的行業(yè)統計和聯(lián)合、非盈利組織的優(yōu)勢，加強規劃研究力量配置，委托其具體承擔電力規劃研究的組織協(xié)調工作。中電聯(lián)2010年完成的電力工業(yè)“十二五”規劃研究報告，就是在組織發(fā)電集團、電網(wǎng)公司和電規總院等規劃研究機構完成十四個(gè)專(zhuān)題研究的基礎上，經(jīng)過(guò)了業(yè)內充分論證和研討形成的總報告，基本反映了行業(yè)共識。第三種模式，則繼續以電網(wǎng)公司的統一電力規劃研究為基礎，政府部門(mén)直接組織整合多方意見(jiàn)觀(guān)點(diǎn)后形成國家規劃。第四種模式即維持現狀，如何有效組織需深入研究。

規劃需具備可持續生命力

記者：根據你多年的電力規劃工作，結合當前電力行業(yè)發(fā)展的新形勢，完整、中立、科學(xué)的統一電力規劃有哪些特性？

歐陽(yáng)昌裕：第一，統一電力規劃要體現國家電力轉型調整發(fā)展的戰略意圖，實(shí)現可持續發(fā)展。統一電力規劃要實(shí)現當下、五年和長(cháng)遠戰略規劃的統籌協(xié)調。

第二，統一電力規劃是綜合規劃。包括經(jīng)濟社會(huì )、資源、環(huán)境等分析預測，覆蓋電源、電網(wǎng)和用戶(hù)全環(huán)節；不僅要規劃新增部分，還要關(guān)注對現有系統的更新改造；規劃還包括科技創(chuàng )新、環(huán)保、人力資源、設備、燃料供應運輸綜合平衡分析、資金平衡、效率效益、成本電價(jià)、政策措施等。綜合規劃下有很多專(zhuān)項規劃，現在是電源專(zhuān)項規劃較多，其它專(zhuān)項規劃基本沒(méi)有。

第三，統一電力規劃要適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的電力需求變化。最重要的是堅持適度超前規劃原則和建立健全規劃滾動(dòng)調整機制。

第四，統一電力規劃要體現經(jīng)濟性。規劃要滿(mǎn)足各項內外部約束條件，特別要宏觀(guān)測算將來(lái)的電價(jià)水平，使其控制在國內經(jīng)濟和居民生活可承受范圍內，并據此調整電源結構和電力布局。如風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展需漲電價(jià)或者財政補貼，應根據風(fēng)電、光伏發(fā)電規劃目標測算出將來(lái)的上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)水平，并測算未來(lái)的補貼總額和明確補貼方式。對生物質(zhì)、天然氣發(fā)電及分布式能源等都需做類(lèi)似測算。因此，當下我國更應選擇滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境等約束下的更為經(jīng)濟的電源結構，優(yōu)先發(fā)展水電、高效安全發(fā)展核電顯然更為經(jīng)濟。

第五，規劃要體現統籌協(xié)調性。一是做到網(wǎng)源協(xié)調、電源間協(xié)調，電網(wǎng)內協(xié)調、綜合規劃和專(zhuān)項規劃協(xié)調和中央與地方規劃協(xié)調。二是規劃還涉及到國土、水利、環(huán)保、城建、國稅、財政等多個(gè)部門(mén)，可以用國家能源委員會(huì )的平臺來(lái)協(xié)調解決。三是提出的政策措施要有可實(shí)施性，是閉環(huán)的而不是開(kāi)環(huán)的規劃。如新能源發(fā)電、天然氣發(fā)電和分布式能源發(fā)展規劃目標，需要的國家財政補貼額度是否能夠足額籌集到位、是否能夠持續下去？或因此帶來(lái)的全社會(huì )電價(jià)水平提高能否真正落實(shí)到位？這些都需要在規劃中予以解決。

記者：電力規劃要體現國家電力轉型調整發(fā)展的戰略意圖，目前這一點(diǎn)在電網(wǎng)方面還未形成共識。

歐陽(yáng)昌裕：用電需求和能源資源布局決定了電力結構布局。電網(wǎng)既要滿(mǎn)足各種類(lèi)型發(fā)電的接入和輸送，包括大型能源基地、清潔能源發(fā)電和分布式能源等，又要能接入電動(dòng)汽車(chē)、儲能等新客戶(hù)，還要滿(mǎn)足用戶(hù)包括選擇權在內的個(gè)性化需求。在競爭性電力市場(chǎng)下，需大大增加跨區跨省等通道能力冗余度，才能保障電力市場(chǎng)有效競爭和跨區電能交易的選擇權。競爭電力市場(chǎng)下的電網(wǎng)比計劃經(jīng)濟下的電網(wǎng)作用更加突出。

目前電網(wǎng)規劃的主要分歧在政府和電網(wǎng)等對電網(wǎng)未來(lái)發(fā)展方向認識不一，且焦點(diǎn)從過(guò)去是否要發(fā)展特高壓到是否發(fā)展特高壓交流同步電網(wǎng)上。電網(wǎng)電源的生命周期長(cháng)，需從近、中、遠綜合考慮經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)保效益等。電力規劃要做到全局最優(yōu)，而不是每個(gè)具體工程最具經(jīng)濟性，更不能因為個(gè)別具體項目而否定全部規劃。

規劃要有剛性實(shí)施保障

記者：“十二五”僅剩兩年，國家能源局日前提出著(zhù)手“十三五”能源問(wèn)題的調研工作，規范的電力規劃流程應該如何？

歐陽(yáng)昌裕：較理想的流程是今年就開(kāi)展“十三五”電力規劃研究，組織電網(wǎng)、發(fā)電、行業(yè)協(xié)會(huì )及相關(guān)機構開(kāi)展工作，向全社會(huì )征召規劃課題研究。明年，政府部門(mén)層級進(jìn)行整合綜合研究，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，統籌中央與地方、綜合與專(zhuān)項規劃，統籌銜接各部委意見(jiàn)特別是政策措施，最終形成政府部門(mén)的總體和專(zhuān)項、專(zhuān)題規劃報告，按規定程序上報國務(wù)院審批，審批后的規劃報告在后年上半年對社會(huì )公布。

對電力企業(yè)而言，今年也應同步開(kāi)展公司規劃研究，其中電力部分或受政府委托研究成果，明年初上報政府主管部門(mén)。國家電力規劃報告對外公布后，各企業(yè)再進(jìn)行調整，最終形成自身規劃。

統一電力規劃正式發(fā)布之后，每年還要組織開(kāi)展規劃的滾動(dòng)調整，以不斷滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的電力需求，降低誤差率。此外還要開(kāi)展電力規劃后評價(jià)工作。除了政府自評和滾動(dòng)調整外，可充分發(fā)揮各級人大監督作用，組織開(kāi)展規劃中期和終期評價(jià)，對政府規劃制定和實(shí)施進(jìn)行過(guò)程監查，發(fā)現重大責任問(wèn)題的可依法追責等。

記者：如何保證統一電力規劃的實(shí)施和剛性？

歐陽(yáng)昌裕：規劃正式公布后，各級政府不得核準審批不在規劃內的電力項目，否則追究責任。同時(shí)，結合政府職能轉變和市場(chǎng)化改革，逐步淡化項目審批。今后規劃內的電源項目應實(shí)行公開(kāi)招標，電網(wǎng)項目實(shí)行備案制，通過(guò)市場(chǎng)競爭方式選擇投資主體和確定基準（容量）電價(jià)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置電力資源的決定性作用。

同時(shí)，在全過(guò)程中及投運后，政府部門(mén)還要加強市場(chǎng)監督，包括追究投資失誤責任以抑制國企非理性投資。按照“規劃引導—市場(chǎng)配置—政府監督”運行機制，包括存量電源競價(jià)上網(wǎng)和用戶(hù)選擇用電，構建中國特色的電力市場(chǎng)運行模式。國家發(fā)改委近日提出鼓勵通過(guò)競爭方式確定水電價(jià)格，探索通過(guò)招標等競爭方式確定水電項目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)，這是電價(jià)市場(chǎng)化改革的重要一步。

按照上述運行機制，就將規劃和項目實(shí)施有機結合起來(lái)，加上發(fā)電電價(jià)應是容量電價(jià)和電量電價(jià)兩部制電價(jià)，容量電價(jià)通過(guò)公開(kāi)招標、電量電價(jià)通過(guò)市場(chǎng)競價(jià)確定，而水電、風(fēng)電、光電和核電等清潔能源發(fā)電的電量電價(jià)（與變動(dòng)成本相關(guān)）很低，從機制上自然就會(huì )得到優(yōu)先調度，不需行政命令，棄風(fēng)、棄光、棄水等難題迎刃而解。