韓國成品油價(jià)改革之啟示

我國成品油定價(jià)機制改革的起點(diǎn)、路徑和最終目標與韓國非常相似。韓國成品油定價(jià)機制改革的經(jīng)驗，有許多方面值得我國借鑒。

成品油定價(jià)機改革制調整至今，價(jià)格調整滯后性的問(wèn)題尚未根本解決，仍然是"準市場(chǎng)化"的定價(jià)方式，但進(jìn)一步推進(jìn)改革的困難明顯減少。10年定價(jià)機制改革歷程使定價(jià)機制要解決的核心問(wèn)題更加清晰，體制上、認識上的主要障礙均已得到解決，進(jìn)一步改革的制度基礎也更加完備。

在目前的經(jīng)營(yíng)體制下，推進(jìn)成品油價(jià)格改革工作也會(huì )面臨諸多矛盾和問(wèn)題，有關(guān)制度、辦法也需要不斷完善，我們可以參考一下我們鄰國韓國的成品油定價(jià)機制改革。
　　
改革進(jìn)程
   
1993年之前，韓國成品油價(jià)格一直由政府制訂，政府按照生產(chǎn)成本、煉廠(chǎng)利潤、消費者承受能力等因素來(lái)確定成品油價(jià)格。1994年開(kāi)始，韓國開(kāi)始對成品油定價(jià)機制進(jìn)行改革。改革經(jīng)歷了三個(gè)階段。
   
第一階段：根據國際原油價(jià)格變化情況確定國內成品油價(jià)格。1994年1月，韓國建立了與國際原油價(jià)格聯(lián)動(dòng)的機制，政府根據上月進(jìn)口原油的價(jià)格情況調整當月的國內成品油價(jià)格，使其反映原油價(jià)格和匯率的變化。
   
第二階段：根據國際成品油價(jià)格變化情況確定國內成品油價(jià)格。1994年11月開(kāi)始，韓國又建立了與國際成品油價(jià)格聯(lián)動(dòng)的機制，根據上上月26日至上月25日國際成品油的價(jià)格變化情況調整國內成品油價(jià)格。
   
1994年初到1996年底，不論是按照與國際原油價(jià)格聯(lián)動(dòng)的機制確定國內成品油價(jià)格，還是按照與國際成品油價(jià)格聯(lián)動(dòng)的機制確定國內成品油價(jià)格，韓國成品油價(jià)格基本上每個(gè)月調整一次。
   
第三階段：實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。1997年1月，韓國決定對石油價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)化，根據國際油價(jià)變化等因素由市場(chǎng)決定，即企業(yè)成為成品油定價(jià)的主體。
　　
改革特點(diǎn)
   
漸進(jìn)性改革。韓國成品油價(jià)格從政府定價(jià)到最終實(shí)現市場(chǎng)定價(jià)，總共歷時(shí)3年時(shí)間。在改革之初，由于成品油煉制、分銷(xiāo)和進(jìn)口等環(huán)節尚未實(shí)現有效競爭，韓國國內不具備實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的條件。為了推進(jìn)成品油定價(jià)機制的市場(chǎng)化改革，韓國在確定成品油價(jià)格水平時(shí)采取了"準市場(chǎng)化"的辦法，即按照與國際石油價(jià)格接軌的辦法來(lái)確定國內成品油價(jià)格。韓國成品油定價(jià)機制改革走的是"政府定價(jià)-準市場(chǎng)化定價(jià)-市場(chǎng)化定價(jià)"的漸進(jìn)式改革之路。
   
重視配套改革。韓國成品油定價(jià)機制改革并不是孤立進(jìn)行的，而是在確立了石油行業(yè)市場(chǎng)化改革的目標后，將成品油定價(jià)機制改革作為石油行業(yè)整體改革過(guò)程中有序、分步推進(jìn)的一個(gè)重要環(huán)節。為推進(jìn)石油行業(yè)的市場(chǎng)化改革，1995年11月，韓國取消了加油站建設間距的限制。1997年1月，油品定價(jià)實(shí)行市場(chǎng)化，石油產(chǎn)品的進(jìn)出口完全放開(kāi)，并對成品油零售業(yè)務(wù)放松管制。1998年5月，韓國油品零售業(yè)務(wù)開(kāi)始向外國投資者開(kāi)放。1998年10月，開(kāi)始對煉油業(yè)務(wù)放松管制，外國公司可以投資煉油企業(yè)。由于韓國在推進(jìn)成品油價(jià)格形成機制市場(chǎng)化改革的同時(shí)，穩步推進(jìn)石油行業(yè)各環(huán)節市場(chǎng)準入的改革，石油行業(yè)的市場(chǎng)競爭顯著(zhù)增強，也就具備了實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)的基礎和條件。
   

注重通過(guò)石油產(chǎn)品的稅率調整來(lái)調控終端價(jià)格。對終端用戶(hù)來(lái)說(shuō)，最終購買(mǎi)的成品油價(jià)格實(shí)際上包括價(jià)和稅兩部分。韓國對石油產(chǎn)品征收的稅主要有四種：交通稅（traffic tax）、教育稅、燃料稅、增值稅。韓國1994年開(kāi)始對汽油和柴油征收交通稅，用來(lái)替代原來(lái)的特別消費稅（special excise tax），征收交通稅的目的是為了擴大道路等基礎設施集資。根據韓國交通稅的法律規定，政府有權根據國內經(jīng)濟形勢和石油市場(chǎng)形勢變化在基準稅率30％的范圍內適當調整交通稅的實(shí)際稅率。2007年10月，韓國對汽油征收的交通稅是505韓元/升。教育稅1996年開(kāi)始征收，目的是為了教育方面的支出集資。教育稅的稅率是交通稅的15％。燃料稅2000年1月開(kāi)始征收，燃料稅只對汽車(chē)用油征收，是地方稅源，目的是擴大對省級政府的財政支持。目前的稅率是教育稅的32.5％。增值稅的稅率為煉廠(chǎng)環(huán)節售價(jià)的10％。
   
借鑒與啟示
   
我國1998年開(kāi)始進(jìn)行成品油定價(jià)機制改革，改革的起點(diǎn)、路徑和最終目標與韓國非常相似，都是從政府定價(jià)起步，改革的最終目標都是實(shí)現市場(chǎng)定價(jià)，改革的路徑也都選擇了與國際油價(jià)聯(lián)動(dòng)的方式確定國內成品油價(jià)格。韓國成品油定價(jià)機制改革從政府定價(jià)到最終實(shí)現市場(chǎng)定價(jià)只用了3年時(shí)間，而我國從1998年6月推出《原油成品油價(jià)格改革方案》，到目前已經(jīng)歷了11年的時(shí)間，但短期內仍不具備完全實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的條件?？偨Y韓國成品油定價(jià)機制改革的經(jīng)驗，有三點(diǎn)值得我國借鑒。
   
應重視成品油定價(jià)機制改革與其他改革措施配套。韓國成品油定價(jià)能夠在3年內就實(shí)現從政府定價(jià)向市場(chǎng)定價(jià)的轉變，最重要的原因在于韓國在成品油定價(jià)機制改革進(jìn)程中，非常重視石油行業(yè)市場(chǎng)化改革的同步推進(jìn)。韓國逐步放松了對零售、煉制和石油進(jìn)口等環(huán)節的準入限制，市場(chǎng)競爭不斷增強，奠定了市場(chǎng)化定價(jià)的基礎。我國雖然在1998年就開(kāi)始了成品油定價(jià)機制改革，但在市場(chǎng)準入等方面的改革并未同步推進(jìn)。出于治理整頓和規范市場(chǎng)秩序等方面的考慮，我國在改革之初并未放寬市場(chǎng)準入方面的限制，反而在成品油進(jìn)口、煉制、批發(fā)和零售等環(huán)節實(shí)行了更為嚴格的市場(chǎng)準入政策。這造成中石油、中石化之外的其他石油企業(yè)不具備和兩大公司平等競爭的政策環(huán)境，無(wú)法在石油行業(yè)的上、中、下游形成有效競爭的市場(chǎng)格局，成品油定價(jià)機制的市場(chǎng)化改革也就無(wú)法真正推進(jìn)。借鑒韓國成品油定價(jià)機制改革的經(jīng)驗，在進(jìn)一步推進(jìn)我國成品油定價(jià)機制改革過(guò)程中，需要重視在市場(chǎng)準入等方面的配套改革，逐步在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節形成有效競爭的市場(chǎng)格局，并以此推動(dòng)成品油價(jià)格市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。
   
應通過(guò)有效方式合理確定成品油的價(jià)格水平。韓國在成品油定價(jià)機制改革過(guò)程中，不論是與國際原油價(jià)格聯(lián)動(dòng)，還是與國際成品油價(jià)格聯(lián)動(dòng)，抑或是實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，所確定的價(jià)格水平都基本反映了煉廠(chǎng)環(huán)節的成本變化，因此煉廠(chǎng)環(huán)節的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)是正常的。我國雖然也確定了和國際油價(jià)接軌的成品油定價(jià)機制，但在近幾年國際油價(jià)大幅上漲過(guò)程中，考慮到各方面的影響，我國并未嚴格執行1998年和2001年所確定的成品油定價(jià)機制，而是對國內成品油價(jià)格進(jìn)行了有控制的調整。這造成國內的成品油價(jià)格水平無(wú)法及時(shí)反映煉油環(huán)節的成本變化和國內供求形勢變化，煉制環(huán)節虧損比較嚴重，影響了煉廠(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，在一段時(shí)間內多次出現成品油資源緊張的問(wèn)題。在進(jìn)一步推進(jìn)成品油定價(jià)機制過(guò)程中，要特別重視理順價(jià)格水平，使成品油生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)各環(huán)節的價(jià)格能夠及時(shí)反映成本和供求的變化，保障成品油市場(chǎng)的持續穩定供應。
   
應借鑒韓國通過(guò)稅率調整來(lái)調控終端價(jià)格的方式。雖然1997年后韓國的成品油價(jià)格已經(jīng)由市場(chǎng)定價(jià)，但韓國政府仍通過(guò)調整稅率的方式對終端銷(xiāo)售價(jià)格進(jìn)行適當調控。由于國際石油價(jià)格頻繁大幅波動(dòng)，適當調整稅率可以減少因國際油價(jià)大幅變化造成國內價(jià)格的大幅波動(dòng)。但需要指出的是，韓國并未干預稅前價(jià)格，這樣可以保證稅前價(jià)格能夠反映出成本和供求的變化。我國進(jìn)一步完善成品油定價(jià)機制，可以借鑒韓國調控成品油價(jià)格的經(jīng)驗，今后不再直接干預稅前的價(jià)格水平，而將在一定范圍內調整石油產(chǎn)品的稅率作為調控終端價(jià)格水平的主要方式。