天然氣規制的前世今生

在不同的階段，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈政府規制是不斷變化的。未來(lái)的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈規制改革很難一步到位，必須分兩步走。
國內天然氣漲價(jià)風(fēng)聲越呼越高，三巨頭搶占城市燃氣分銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò )的圈地運動(dòng)愈演愈烈。國際上，中國正在成為連接國際三大區域（亞太區域、歐洲及歐亞大陸、中東地區）天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的樞紐，在天然氣價(jià)格形成中發(fā)揮獨特作用。內外夾擊，我國的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈規制改革日益迫切。
天然氣產(chǎn)業(yè)鏈是指處于天然氣勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、運輸、儲存、銷(xiāo)售和利用等不同環(huán)節的節點(diǎn)企業(yè)之間，基于特定技術(shù)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)，圍繞天然氣的勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、運輸、儲存、銷(xiāo)售和利用以及相應配套服務(wù)，以天然氣及相應服務(wù)的價(jià)格為紐帶，以供需關(guān)系為核心，形成的具有價(jià)值傳遞和價(jià)值增值功能的鏈網(wǎng)式關(guān)聯(lián)結構。
規制改革三部曲
在不同的階段,天然氣產(chǎn)業(yè)鏈政府規制是不斷變化的。具體情況如下：
1956年－1997年：天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的引入階段。政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規制主要體現在對井口價(jià)的規制，并嘗試通過(guò)市場(chǎng)信號引導生產(chǎn)商決策。1987年10月頒發(fā)了《天然氣商品量管理暫行辦法》，通過(guò)對計劃內和計劃外氣價(jià)的分別管制，由此開(kāi)始實(shí)行天然氣井口價(jià)計劃內、外“雙軌制”價(jià)格機制。在此階段，國家也對管道價(jià)格的規制方法進(jìn)行了探索，結束了對所有的用戶(hù)都是單一的天然氣井口價(jià)格的時(shí)代，但此時(shí)對分類(lèi)價(jià)格管理的管制還僅局限于價(jià)格本身，無(wú)法體現市場(chǎng)供求及不同用戶(hù)在市場(chǎng)價(jià)格形成中的直接作用。
1997年－2004年：向天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展的過(guò)渡期。政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規制主要體現在由出廠(chǎng)價(jià)規制轉向管輸價(jià)格規制，國家承認出廠(chǎng)價(jià)可以更多反映市場(chǎng)供求關(guān)系。1997年11月5日，國家計委下發(fā)計價(jià)管（1997）2111號關(guān)于陜京管線(xiàn)輸氣價(jià)格的批復文件。以此為先導，中國開(kāi)始實(shí)行輸氣管道運價(jià)“新線(xiàn)新價(jià)、一線(xiàn)一價(jià)”政策。在這一過(guò)渡期內，受傳統方式的影響，地方政府對配氣終端氣價(jià)本身管制，而不是管制城市配氣費用。
2004年至今：天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展階段。政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規制主要體現在產(chǎn)業(yè)鏈結構規制。國家將實(shí)行了50年的天然氣出廠(chǎng)價(jià)由政府制定全部改為政府指導價(jià)，基準價(jià)和浮動(dòng)范圍由國家核準，建立天然氣價(jià)格與替代能源價(jià)格掛鉤機制。同時(shí)，推動(dòng)出廠(chǎng)價(jià)由市場(chǎng)競爭形成的進(jìn)程，增加政府定價(jià)的靈活性，更多反映市場(chǎng)供求。在此階段，國家開(kāi)始探索管道價(jià)格的“兩部制”改革。同時(shí)，部分地方政府對于配氣環(huán)節的規制通過(guò)建立下游與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機制，將規制轉向配氣價(jià)格。
下一步：理順比價(jià)關(guān)系
中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展至今，已經(jīng)歷多次政府規制改革，每次改革都是一次推動(dòng)，每次改革都是一次進(jìn)步?？v觀(guān)幾十年來(lái)我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈規制改革過(guò)程，可以發(fā)現以下基本規律：
天然氣出廠(chǎng)價(jià)顯示出市場(chǎng)化趨勢。在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈引入階段，由國家定價(jià)。在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段以后，不同氣田出廠(chǎng)價(jià)由政府制定改為政府指導價(jià)，基準價(jià)由國家核準，供求雙方可上下浮動(dòng)10%。建立天然氣價(jià)格與替代能源價(jià)格掛鉤機制。
對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規制重點(diǎn)從井口價(jià)轉移到管輸費上來(lái)。先是按線(xiàn)管制，新線(xiàn)新價(jià)，然后過(guò)渡到一線(xiàn)一價(jià)，發(fā)展到現在則是干線(xiàn)與儲氣庫捆綁管理，試實(shí)行“兩部制”收費。
近年來(lái)，國家加快了能源價(jià)格改革步伐，煤炭?jì)r(jià)格基本實(shí)現了由市場(chǎng)競爭形成，石油價(jià)格建立了與國際市場(chǎng)接軌的機制，電力價(jià)格市場(chǎng)化改革穩步推進(jìn)。與其他能源相比，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈規制改革步伐滯后。我國天然氣產(chǎn)業(yè)在長(cháng)期發(fā)展中累積了許多問(wèn)題，如產(chǎn)氣區附近的化工用戶(hù)天然氣消費比例過(guò)大、天然氣發(fā)電項目上馬過(guò)多、能源轉換一次成本較高等。政府在實(shí)行改革之前，必須要正視這些問(wèn)題，合理地調整天然氣利用方向。比如說(shuō)要明確哪些城市，特別是大城市需要發(fā)展城市燃氣；要研究哪些產(chǎn)業(yè)容易受到天然氣價(jià)格上漲的影響，特別要考慮這些相關(guān)企業(yè)的員工就業(yè)問(wèn)題。另外，要解決好困難居民的用氣問(wèn)題，特別是對那些使用天然氣冬季采暖的北方居民。
筆者預計，短期內天然氣產(chǎn)業(yè)鏈規制將朝三個(gè)方面發(fā)展：進(jìn)一步理順天然氣與替代能源比價(jià)關(guān)系；優(yōu)化天然氣使用結構；改革現有天然氣定價(jià)機制，強化區域定價(jià)。
目前，國內天然氣價(jià)格與替代能源的比價(jià)偏低。2009年5月時(shí)，全國79個(gè)主要大中城市，居民用管道天然氣與居民用電等熱值價(jià)格比為1：0.84～1：4.67，平均1：2.65。與此同時(shí)，與國際天然氣價(jià)格相比，中國天然氣價(jià)格也較低。目前執行的2007年制定的塔里木氣田工業(yè)用氣出廠(chǎng)基準價(jià)為960元/km3，化肥用氣及居民用氣等出廠(chǎng)基準價(jià)為560元/km3，但哈薩克斯坦出口到中國的天然氣邊境到岸價(jià)預計達到1300元/km3。所以，短期內首先要理順天然氣與替代能源比價(jià)關(guān)系，參考國際氣價(jià)逐步適當地提高天然氣上游出廠(chǎng)價(jià)格。
從短期看，為引導天然氣資源在區域上的優(yōu)化配置，可實(shí)施不同區域的基準價(jià)格，即實(shí)行分片而治。在調整氣價(jià)的波動(dòng)幅度上，也可分區制定，增加地方在市場(chǎng)價(jià)格形成中的決定權。在協(xié)調企業(yè)與用戶(hù)的利益關(guān)系基礎上，對天然氣價(jià)格進(jìn)行調整，不斷推進(jìn)城市能源利用結構升級和天然氣利用結構優(yōu)化。
未來(lái)：市場(chǎng)化
從中長(cháng)期來(lái)看，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈規制變革可能朝三個(gè)方向發(fā)展：出現天然氣交易中心；天然氣交易市場(chǎng)化；管道公司獨立經(jīng)營(yíng)。
上海是中國經(jīng)濟最發(fā)達的城市之一，天然氣消費量在所有城市中排名第一，連接著(zhù)中國最主要的三條長(cháng)輸管線(xiàn)——西氣東輸一線(xiàn)，川氣東送(以此接收來(lái)自中國西部自產(chǎn)天然氣)，以及俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦等中亞國家的進(jìn)口天然氣。上海特殊的地理位置也便于LNG的調入和調出，進(jìn)行短期輸入輸出天然氣的平衡。與美國最著(zhù)名的Herry Hub天然氣定價(jià)中心相比，上海將可能成為中國第一個(gè)天然氣交易中心。
伴隨天然氣交易和定價(jià)中心最先出現的是天然氣現貨交易。在現貨交易基礎上繼續發(fā)展期貨交易，使中國形成較為完善的、自由的天然氣交易市場(chǎng)，最終實(shí)現天然氣出廠(chǎng)價(jià)格市場(chǎng)化。
由于天然氣管道的自然壟斷性，在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結構規制改革上，幾個(gè)國有石油公司的輸氣管道可能會(huì )剝離出來(lái)，成立專(zhuān)門(mén)的管道公司，實(shí)行聯(lián)網(wǎng)運行，制定管網(wǎng)定價(jià)法則；將干線(xiàn)與儲氣庫捆綁管理進(jìn)行分離；更多實(shí)行“兩部制”收費。