美國氣候變化立法：艱難的博弈

位于印度正南方大約1600公里的印度洋上的馬爾代夫群島，是一塊遠離塵囂的度假勝地。然而，由于氣候變暖而造成的珊瑚蟲(chóng)的死亡，海平面的上升，以及海水對海灘的沖蝕，使得這些小島似乎面臨著(zhù)消失的危險。“趁我們還在這，趕快來(lái)看看我們吧。”出自該國旅游部對外宣傳手冊的這句話(huà)聽(tīng)上去頗有幾分無(wú)奈與凄涼。

　　當小布什政府在2001年3月28日宣布美國不支持簽署旨在緩解全球氣候變暖趨勢的《京都議定書(shū)》時(shí)，可以想象得到，這個(gè)印度洋中部的島國是何等的震驚。如果馬爾代夫人為這個(gè)消息還只是感覺(jué)到沮喪萬(wàn)分的話(huà)，世界上大部分國家，尤其是歐洲，則被激怒了。英國的《衛報》（The Guardian）干脆聲稱(chēng)，美國拒絕簽署這一協(xié)議是一種“塔利班式的粗暴破壞行為”。

　　在小布什8年的任期內，其政府始終拒絕批準《京都議定書(shū)》。對于小布什政府的行為，歐洲議會(huì )的解釋是，“為了滿(mǎn)足美國公司的短期貪欲而犧牲世界上大多數人的長(cháng)期利益”。

　　當奧巴馬還在競選總統之時(shí)，與共和黨競選人麥凱恩辯論的時(shí)候被主持人問(wèn)了同一個(gè)問(wèn)題：“如何對付邪惡？”與麥凱恩“要打敗邪惡”的回答不同，奧巴馬說(shuō)了一句話(huà)：“我們當然要打敗邪惡，但很多邪惡就是過(guò)去美國人自以為是而造成的，因此在打敗它們之前我們要先檢討自己。”

　　也許在他看來(lái)，美國人過(guò)去在清潔能源和氣候變化領(lǐng)域的一系列行為正屬于這樣的“邪惡”。奧巴馬曾在一次有關(guān)新能源的演講中做出如此表示：“美國在解決氣候變化這個(gè)我們這一代人面臨的最嚴峻挑戰方面的意愿，與世界各國相比，還差得很遠。”而在他當選美國總統后的一系列舉措，更是向世人表示了美國希望充當清潔能源和氣候變化方面領(lǐng)導者的這一雄心壯志。

　　在2009年年末將舉行的哥本哈根氣候大會(huì )上，各國代表將商討在《京都議定書(shū)》第一個(gè)承諾期結束后，全球應對氣候變化的道路將何去何從。美國人在哥本哈根的態(tài)度將是至關(guān)重要的問(wèn)題。而在2009年4月份的一場(chǎng)演講中，美國總統能源和氣候變化特別助理卡羅爾?布朗納爾（Carol Browner）的表態(tài)聽(tīng)起來(lái)卻并非信心十足：“我們在哥本哈根所能做的取決于在國內已經(jīng)做好了哪些準備工作。”奧巴馬的決心是毋庸置疑的，但要將他的計劃完全展開(kāi)，必定也會(huì )遇到巨大的阻力。

　　嚴峻的氣候變化問(wèn)題

　　美國總統科技顧問(wèn)兼白宮科學(xué)與技術(shù)辦公室主任約翰?霍爾德侖（John Holdren）在近期的一場(chǎng)公開(kāi)報告中展示了能源和氣候變化方面近期的研究成果，他認為“氣候變化問(wèn)題來(lái)得比之前預計的更快”。

　　“二氧化碳的排放、濃度，各個(gè)地區及全球的溫度，海平面位置，各種指標的上升速度都達到或者超過(guò)了政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )（IPCC）以前監測到的最高值。很多證據顯示，生態(tài)方面災難性變化過(guò)程中的臨界點(diǎn)可能來(lái)得更快。”霍爾德侖給出了這個(gè)令人憂(yōu)心的結論。

　　霍爾德侖指出了一些已經(jīng)發(fā)生的氣候變化帶來(lái)的負面影響：季風(fēng)規律的變化已經(jīng)開(kāi)始對許多亞洲國家的農業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了影響；溫度的升高一方面使得一些地區的降雨減少，從而造成干旱和土壤干燥，另一方面又使許多地區經(jīng)常出現暴雨，從而造成洪水災害泛濫；土壤的干燥通常又會(huì )造成森林大火；溫度的升高會(huì )引起高溫壓力和更嚴重的空氣污染；溫度的升高還創(chuàng )造出了有利于許多害蟲(chóng)繁衍的環(huán)境，造成了更大的農業(yè)和林業(yè)損失；高溫和二氧化碳濃度上升而造成的海水酸化將珊瑚推向了死亡邊緣；熱帶風(fēng)暴力量的增強與熱帶地區海水溫度的上升關(guān)系也可能很密切。

　　“所謂的臨界點(diǎn)其實(shí)可能已經(jīng)并不遙遠。”霍爾德侖表示。他指出，北冰洋的冰層正在以比原來(lái)的預想快得多的速度減少，北半球的氣候也因此將發(fā)生巨大的變化；因為過(guò)度的二氧化碳溶解而造成的海洋酸化，將對珊瑚以及其它以碳酸鈣作為外殼或者骨骼的海洋生物的生存產(chǎn)生巨大壓力；全球氣溫增加1.5℃將使海平面上升1-2米。

　　霍爾德侖比較了1870年、2003年和他預計的2065年的二氧化碳濃度與其對海洋造成的影響。在1870年，海水中二氧化碳的濃度為280ppm（parts per million，百萬(wàn)分之一），2003年為375ppm，2065年預計為515ppm。“因此能夠支持珊瑚生存的海水范圍呈一個(gè)大幅下降的趨勢。”

　　根據霍爾德侖的測算，大氣中二氧化碳的濃度保持在450ppmv（parts per million by volume, 百萬(wàn)分之一），是一個(gè)避免發(fā)生無(wú)法管理的氣候變化的保守指標。

　　“如果要一直保持這個(gè)指標，也就意味著(zhù)到2050年需要減少70-90億噸的碳排放。”霍爾德侖指出，這就需要同時(shí)做出以下一系列的事情：減少全世界所有建筑物20%-25%的能源消耗；20億輛車(chē)需要將汽油效率指標從30mgp（英里/加侖）提高到60mpg；800個(gè)1億瓦（GWe）規模的電廠(chǎng)需要采用碳捕獲和碳儲存技術(shù)（CCS）；新建700個(gè)1億瓦規模的核電站以取代火力發(fā)電；新建100萬(wàn)個(gè)2兆瓦（MWe）規模的風(fēng)輪機以取代火力發(fā)電；新建2000個(gè)峰值達1億瓦規模的光電站以取代火力發(fā)電；2005年對熱帶雨林的采伐速度需要下降一半。

　　霍爾德侖也指出了實(shí)現這些目標的經(jīng)濟困難所在，即不論對氣候變化形勢實(shí)施的緩解（mitigation）措施采用哪種方式，成本都將隨著(zhù)時(shí)間的推移而不斷上升。而這就需要建立一個(gè)政策框架使人們做出實(shí)現這些目標的選擇。

　　改變市場(chǎng)前行的動(dòng)力

　　2009年5月15日，美國民主黨眾議員亨利?威克斯曼（Henry Waxman）和愛(ài)德華?馬基（Edward Markey）正式公布了《美國清潔能源和安全法案》（H.R.2454，The American Clean and Security Act）。這個(gè)法案也被很多人視作為即將到來(lái)的清潔能源時(shí)代而建立的能源和氣候方面的立法框架。

　　法案的提交人之一愛(ài)德華?馬基同時(shí)擔任美國眾議院能源獨立和全球變暖特別委員會(huì )（Select Committee on Energy Independence and Global Warming），以及能源與商業(yè)委員會(huì )下屬的能源與環(huán)境委員會(huì )（Subcommittee on Energy and Environment）的主席，也是美國能源和氣候方面的領(lǐng)袖之一。

　　愛(ài)德華?馬基認為美國在為獲取石油而一直進(jìn)行的巨額投入是瘋子之舉：“僅占世界4%人口的美國人能源消耗卻達到了全世界的25%。美國每天僅出產(chǎn)800萬(wàn)桶石油，卻需要進(jìn)口1300萬(wàn)桶。對海外石油的依賴(lài)深深地影響著(zhù)美國的外交、軍事、經(jīng)濟和環(huán)境方面的政策。阿爾伯特?愛(ài)因斯坦（Albert Einstein）曾說(shuō)，精神錯亂的定義就是不斷重復同樣的事情卻總是期待著(zhù)不同的結果。我們還需要為價(jià)格飆漲的進(jìn)口石油付出多少代價(jià)，才能讓我們理智地對待我們在能源和全球變暖的政策方面的問(wèn)題。”

　　曾積極參與過(guò)通信方面立法的愛(ài)德華?馬基也喜歡將他現在在清潔能源方面的工作與上個(gè)世紀90年代在通信和互聯(lián)網(wǎng)方面的工作相提并論。“1993年我引入了一個(gè)對通信進(jìn)行監管的法案。當1996年我的這項立法獲得通過(guò)成為法律時(shí)，還沒(méi)有一個(gè)美國家庭能通過(guò)寬帶上網(wǎng)。而10年以后，亞馬遜、谷歌，還有許多新詞匯已經(jīng)成為了我們生活中的一部分。數字革命的發(fā)生很大程度上是因為我們改變了市場(chǎng)前行的動(dòng)力。而我們現在也面臨著(zhù)同樣的機會(huì )。如果我們更多地刺激市場(chǎng)以發(fā)展新能源，我們就可能看到同樣的科技革命的發(fā)生。”愛(ài)德華?馬基表示。

　　僅僅多了一塊遮羞布

　　“這項法案標志著(zhù)清潔能源時(shí)代的黎明已經(jīng)到來(lái)。”作為提交人之一的愛(ài)德華?馬基對于《美國清潔能源和安全法案》似乎很有信心。該法案的重要目標是到2020年將溫室氣體的排放量在2005年的基礎上降低17%。

　　然而，這項法案在眾議院恐怕將遭遇來(lái)自共和黨人士的強烈反對。據法新社的消息，共和黨計劃將對這項法案提出449項修正案。因此，如果該項法案期望得到產(chǎn)煤州民主黨人士和共和黨反對人士的批準，還需要降低其環(huán)保標準。

　　即使該法案能以某種方式在眾議院通過(guò)，在參議院通過(guò)的可能性也越來(lái)越小。眼下，美國人更關(guān)注的是醫療改革，而這將會(huì )消耗大量本可用于防止氣候變化的時(shí)間以及政治資本。

　　如果在國內對碳排放的限制不能做出一些成果，奧巴馬的團隊很難在年底的哥本哈根會(huì )議上與其它國家進(jìn)行談判。而對環(huán)境保護的支持者們來(lái)說(shuō)，美國環(huán)境保護署（EPA）最近的一項臨時(shí)裁決顯然提振了他們本已經(jīng)非常沮喪的情緒。

　　4月17日，環(huán)境保護署做出了一項決定，即有6種溫室氣體對環(huán)境和人類(lèi)健康是危險的污染物。在2007年的一起案件中，最高法院（The Supreme Court）做出裁決：如果案件當中涉及到的溫室氣體（上述氣體）被證明確實(shí)有害，那么環(huán)境保護署將對其進(jìn)行管制。環(huán)境保護署署長(cháng)莉莎?杰克遜（Lisa Jackson）是奧巴馬能源和環(huán)境團隊中的重要角色，由她主導而成的這個(gè)臨時(shí)裁決顯然也沒(méi)有讓環(huán)境保護的支持者們失望。

　　這樣，雖然亨利?威克斯曼和愛(ài)德華?馬基的法案還在國會(huì )中艱難地爭取著(zhù)投票，但環(huán)境保護的支持者們依然有理由高興，因為環(huán)境保護署可以利用現有的法律對上述6種溫室氣體進(jìn)行管制。

　　在這種情況下，一項新的立法也可能會(huì )更有吸引力。因為許多企業(yè)界人士和議員可能根本不喜歡在舊的法律框架下的管制方式，而這就會(huì )促使他們參與對新立法的討論。“現在已經(jīng)不是是否選擇立法的問(wèn)題了，而是如何在管制和立法之間進(jìn)行選擇的問(wèn)題。”愛(ài)德華?馬基表示。

　　但由于該項臨時(shí)裁決僅僅限于機動(dòng)車(chē)的排放，而這一排放僅占美國人二氧化碳排放的四分之一，因此其重要性遠沒(méi)有想象的大。要想將限制范圍擴大到其它領(lǐng)域的溫室氣體排放，還需要遭遇法庭上的挑戰。然而，許多環(huán)保案件的一拖再拖使得這一切難上加難。

　　對于美國而言，沒(méi)有頒布任何法律就去參加哥本哈根會(huì )議無(wú)疑是尷尬的，尤其是其它國家都在防止氣候變化的問(wèn)題上取得了進(jìn)步。“如果由于美國立法者們的無(wú)為，導致該國代表們可能面臨著(zhù)一絲不掛地參加哥本哈根會(huì )議的危險，那么環(huán)境保護署對車(chē)輛尾氣排放進(jìn)行管制的臨時(shí)裁決或許算得上是為美國與會(huì )者提供的一塊遮羞布。”《經(jīng)濟學(xué)人》（The Economist）如此評價(jià)。