結構調整關(guān)鍵點(diǎn)：節能減排要找突破口

●必須看到，節能減排的實(shí)質(zhì)精神，是發(fā)展模式的轉型，關(guān)涉到社會(huì )經(jīng)濟利益分配的重新調整，需要社會(huì )各方主體積極主動(dòng)參與。

　　●節能減排工作在啟動(dòng)階段，當然離不開(kāi)政府行政手段的推動(dòng)。但是，要建立長(cháng)效機制，進(jìn)而成為一種社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的習慣模式，就必須充分運用法律手段。

　　當前，我國經(jīng)濟發(fā)展正處于企穩回升的關(guān)鍵時(shí)期，也是結構調整的重要時(shí)期?，F在看來(lái)，節能減排任務(wù)依然艱巨，自主創(chuàng )新不足、可持續發(fā)展能力不強等問(wèn)題突出。同時(shí)，世界范圍內正在展開(kāi)新一輪以科技革命為先導的產(chǎn)業(yè)升級，這將對我國未來(lái)發(fā)展和參與國際競爭帶來(lái)更大挑戰。

　　環(huán)境污染、能源緊張，已然成為我國未來(lái)發(fā)展的“瓶頸”。這一點(diǎn)，在全社會(huì )上下早已形成共識。然而，正在各地蓬勃開(kāi)展的節能減排工作，卻還是不斷遭遇到一些現實(shí)困境。

　　究其根源，缺乏有力的法制保障是主因之一。因為事實(shí)已經(jīng)表明，僅僅作為短期目標，由政府各級部門(mén)行政主導、社會(huì )各方主體被動(dòng)參與的節能減排工作模式，效果并不一定理想。因此，將當前以政府推動(dòng)為主導的節能減排工作模式，轉入到高效穩定的制度化運行，就成為當務(wù)之急。

　　節能減排的實(shí)質(zhì)精神，是發(fā)展模式的轉型，關(guān)涉到社會(huì )經(jīng)濟利益分配的重新調整，需要社會(huì )各方主體積極主動(dòng)參與。但是，如何調動(dòng)各方的參與精神和積極性呢？要知道，法律在社會(huì )治理中具有組織功能、約束功能和激勵功能。它通過(guò)明確相關(guān)主體的權利義務(wù)，協(xié)調和平衡著(zhù)各方利益，能夠對社會(huì )主體的行為起到規范和引導的作用。同時(shí)，法律一經(jīng)確立，就能獲得長(cháng)期穩定的效力。鑒于中國國情，節能減排工作在啟動(dòng)階段，當然離不開(kāi)政府行政手段的推動(dòng)。但是，要建立長(cháng)效機制，進(jìn)而成為一種社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的習慣模式，就必須充分運用法律手段，構筑起穩定、完備的法律保障和促進(jìn)機制。

　　應當說(shuō)，中央和地方政府關(guān)于節能減排工作的法治化意識正在不斷增強，相關(guān)立法活動(dòng)一直比較活躍，已經(jīng)制定和實(shí)施了一系列法律法規，初步形成了節能減排立法的基本框架。單純從數量上看，我們已有的節能減排立法可謂相當豐富了，這些法律規范在實(shí)踐中也確實(shí)發(fā)揮了一定的作用。然而從節能減排工作對法律制度的迫切需求，以及現行立法對這種需求的滿(mǎn)足狀況看，有關(guān)立法存在著(zhù)一些問(wèn)題和不足。

　　在節能立法方面，最主要的問(wèn)題是管理體制問(wèn)題。在“大部制”改革的背景下，節能工作的相關(guān)職責仍分散在發(fā)改委、交通運輸部、住房和城鄉建設部、機關(guān)事務(wù)管理局等多個(gè)部門(mén)之中。具體到地方，這一職權的行使就更加復雜了。比如，經(jīng)委負責一般領(lǐng)域的節能工作，發(fā)改委負責節能減排和應對氣候變化的綜合協(xié)調工作，機關(guān)事務(wù)管理局負責公共機構的節能管理工作，建委則負責建筑節能和交通節能的管理工作。上述部門(mén)的相關(guān)職責存在著(zhù)交叉的問(wèn)題，政出多門(mén)，有效協(xié)調的難度很大。再加上相關(guān)法律法規未能明確孰為統一的主管部門(mén)，在實(shí)際工作中往往出現各自為戰、缺乏一體化的行動(dòng)機制的問(wèn)題。

　　在減排立法方面，問(wèn)題又主要表現為立法理念過(guò)于保守。我國目前許多污染物排放標準已經(jīng)不能適應最新的環(huán)保形勢的需要了，過(guò)低的標準不但無(wú)法收到保護環(huán)境之效，有時(shí)甚至會(huì )起到鼓勵排放的反面效果。根據減排的總體目標，采用更加嚴格的排放標準，是減排工作的當務(wù)之急。

　　從上海的情況來(lái)看，當前所采取的有關(guān)節能減排行動(dòng)措施已經(jīng)取得了一定效果，在全國處于領(lǐng)先地位。但在構筑法律保障的長(cháng)效機制上，還有很長(cháng)的路要走。上海作為全國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的橋頭堡，在節能減排的法治化方面也要率先突圍，大力嘗試制度創(chuàng )新。

　　追根溯源來(lái)看，針對當前這種分散、交叉的管理體制狀況，首先要實(shí)現節能管理和能源管理的一體化。把能源問(wèn)題和節能問(wèn)題割裂開(kāi)來(lái)進(jìn)行管理，最終是管理不好節能問(wèn)題的。同時(shí)，還要明確節能和能源的主管部門(mén)。目前在中央政府層面上，“大部制”改革后成立了國家能源局，專(zhuān)門(mén)負責國家能源等方面的工作。因此，地方也可以考慮設立專(zhuān)門(mén)機構來(lái)主管節能和能源工作。當然，這一創(chuàng )新要和“大部制”改革后的地方機構調整相銜接。當然，還要注意明確主管部門(mén)和分管部門(mén)之間的統分關(guān)系，這樣才能形成有效的協(xié)調合作機制。

　　與此同時(shí)，制度創(chuàng )新也不能落下。雖然制度創(chuàng )新的領(lǐng)域有很多，但在節能減排標準更新和合同能源管理這兩項制度上，要率先取得突破。

　　就節能減排標準更新而言，許多發(fā)達國家都已經(jīng)規定了類(lèi)似的制度。比如日本的領(lǐng)跑者制度，其節能指導性標準按照當下最先進(jìn)的水平（領(lǐng)跑者）制定，5年后這個(gè)標準就變成強制性標準，如果普通產(chǎn)品5年內沒(méi)有達到這個(gè)標準，就不允許再投產(chǎn)。德國、美國等國家也有著(zhù)類(lèi)似的制度，這兩個(gè)國家的建筑節能標準每年都修訂更新。因此，上海在修訂《節約能源條例》時(shí)可考慮借鑒國外經(jīng)驗，規定上海市的節能標準應根據實(shí)際情況和節能需要定期進(jìn)行修訂和更新，從而確保相關(guān)標準的科學(xué)性。

　　再看合同能源管理制度，現代國家的治理方式已經(jīng)從國家管理、公共管理發(fā)展到最新的公共治理階段，實(shí)現了治理主體多元化?？梢?jiàn)，節能減排工作，非行政部門(mén)可一力承擔，必須充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì )三方面力量。合同能源管理制度就是這樣一種能夠有效引入市場(chǎng)和社會(huì )力量，與政府共同實(shí)施節能減排的嶄新制度。它的運行機理是：在政府設定的節能目標約束下，主管部門(mén)與用能單位簽訂協(xié)議，由用能單位自行采取節能措施，或聘請節能服務(wù)公司，以提高能耗效率和節約能源。與傳統行政管理手段相比，這種方式可以更好地促進(jìn)用能單位積極主動(dòng)地節能，實(shí)施效果更加顯著(zhù)。

　　在節能減排的法治化道路上，不可能一帆風(fēng)順。要想把節能減排工作落到實(shí)處，就要根據實(shí)踐需要在制度上勇于創(chuàng )新、不斷創(chuàng )新。

　　(作者為復旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授)