大部委制 誰(shuí)來(lái)管能源

中國政府是否設立“能源部”，能否建立統籌有效的管束機制，以支持中國快速增長(cháng)的能源需求，控制日益加劇的環(huán)境污染和應對氣候變化，不僅是中國社會(huì )各界高度關(guān)注的問(wèn)題，也是國際社會(huì )熱議的焦點(diǎn)。胡錦濤總書(shū)記在十七大報告中要求建立一個(gè)“權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政管理體制”,提出：“精簡(jiǎn)和規范各類(lèi)議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著(zhù)力解決機構重疊、職責交叉、政出多門(mén)問(wèn)題”。此外，在報告中曾20多次提及能源問(wèn)題，可見(jiàn)機構和能源都是我們有待解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

即將召開(kāi)的2008年“兩會(huì )”，將使中國政治體制改革水落石出，一個(gè)“寬職能、少機構、責任明、職權清”的“大部委”體制呼之欲出。而在新的政府架構下，誰(shuí)來(lái)管能源？怎么管能源？承擔什么權責？倍受媒體和社會(huì )關(guān)注。

能源部？

在大部委體制下最大的爭議莫過(guò)于誰(shuí)來(lái)管能源？

“機構重疊、職責交叉、政出多門(mén)、責任不清”是中國行政管理的一大痼疾，目前在中國政府網(wǎng)上所列的國務(wù)院行政部門(mén)竟已多達62個(gè)，且仍不完全。其中部級機構近40個(gè)，而美國、法國、新加坡等國僅有15至20個(gè)部基本管理的全國全部的行政事務(wù)。

在中國能源管理上，九龍治水的問(wèn)題更為突出。目前，發(fā)展改革委、國家能源領(lǐng)導小組辦公室、電監會(huì )、水利部、國土資源部、國家環(huán)?？偩?、國家安全生產(chǎn)監管總局、鐵道部、農業(yè)部、交通部、國資委、科技部、商務(wù)部等都在不同程度、不同層面、不同范圍管理或影響能源政策。但是，確沒(méi)有一個(gè)機構能夠系統地，自始至終地，權責一致地管理中國的能源事務(wù)，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)對中國能源出現的問(wèn)題承擔責任。

眾人拾柴確沒(méi)有火焰高，多年來(lái)，中國頻發(fā)油荒、電荒、氣荒、煤荒、水荒、熱荒；礦難、漲價(jià)、大氣污染、酸雨都已經(jīng)是令人麻木的“關(guān)鍵詞”。一會(huì )兒煤電之爭難以收場(chǎng)，只得水漲船高激勵煤電再爭一輪；一會(huì )兒油價(jià)博弈無(wú)油可加，形成國際國內油價(jià)上漲的互促作用；一會(huì )兒電力建設失控，為保銀行還貸，不得不巧立名目將還能發(fā)電的電廠(chǎng)炸掉；一會(huì )兒節能減排，各地卻把矛頭指向全世界節能減排第一線(xiàn)的熱電聯(lián)產(chǎn) ┄ ┄。政策混亂，自相矛盾，朝令夕改，威信日下。

中國的能源管理確實(shí)缺乏一個(gè)系統化的統籌安排，在許多重大問(wèn)題決策上明顯存在信息不足，認識偏差，感情用事和被大企業(yè)集團影響等問(wèn)題。面對這種政策的混亂，我們著(zhù)實(shí)應該找到一些認認真真的解決方法，建立一個(gè)“權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政管理體制”來(lái)駕馭中國的能源和環(huán)境問(wèn)題。成立能源部本該不是問(wèn)題，全世界都有能源部，人家對能源問(wèn)題處理的比我們差嗎？我們不相信外國的月亮圓，為什么要相信能源部在中國行不通？問(wèn)題是我們想建立一個(gè)什么樣的能源部。

在大部委方案中，建立一個(gè)統籌管理國家工業(yè)體系和能源體系的綜合性部委的方案傳言愈來(lái)愈盛，將對工業(yè)、生產(chǎn)安全和能源，以及節能統籌考慮，建立工業(yè)能源部的主張正在被大家深入思考。

能源不是一個(gè)行業(yè)，而是一個(gè)基礎。我們不僅要清楚什么是能源，更要清楚能源是什么？將能源作為一個(gè)工業(yè)行業(yè)部門(mén)的管理思路是難以成功，中國歷史上建立過(guò)能源部，也成立過(guò)能源委，都沒(méi)有很好的形成行業(yè)管理的有效職能，反而成為煤炭、電力、石油等各大工業(yè)集團利益角逐的競技場(chǎng)，每一位部長(cháng)、副部長(cháng)都置身于行業(yè)壁壘之中，代表著(zhù)一個(gè)具體行業(yè)的利益爭來(lái)爭去，且這個(gè)能源的部委又不得不代表自己管轄的行業(yè)集團的利益在橫向與鐵路、交通、環(huán)保、國土等部門(mén)斗智斗勇，在縱向與上游的計委、經(jīng)委討價(jià)還價(jià)，與下游地方政府和工農業(yè)部門(mén)為權力、價(jià)格和投資等利益爭得面紅耳赤。

能源不是一個(gè)具體的工業(yè)行業(yè)，是我們現代文明的基礎，是運行整個(gè)社會(huì )的最基本的動(dòng)力源泉，能源滲透在人類(lèi)世界的每一個(gè)細節之中。所以，將能源作為一個(gè)行業(yè)部門(mén)的思路難以成就，這是以往失敗最需要總結的問(wèn)題。能源部應該與國防、外交、文化、教育在同一維度，而不應與鐵道、交通、水利、農業(yè)在同一維度。能源部的管理者必須樹(shù)立大能源觀(guān)，要將各種能源作為一個(gè)整體來(lái)考慮，要從全系統看問(wèn)題，從能源的終端需求，供需系統，交易體系，運輸配送，生產(chǎn)轉換，開(kāi)發(fā)利用，基礎研究和對社會(huì )的影響、以及環(huán)境資源代價(jià)等層面系統地思考問(wèn)題；要爬到墻上去看問(wèn)題，決不能將自己置身于行業(yè)壁壘之中，立足或著(zhù)眼于整個(gè)國家對能源的要求，從全盤(pán)看問(wèn)題；要從月亮上看問(wèn)題，以全球化的視野來(lái)看待中國的能源和環(huán)境問(wèn)題。因為，實(shí)踐已經(jīng)證明，只有跳出傳統的計劃經(jīng)濟條塊分割、地域分割的思維模式，只有跳出習慣性的工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)分工的思維模式，只有跳出地區，乃至國家的本位主義，我們才可能看清能源環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，找出解決矛盾的答案，沒(méi)有利益包袱地輕裝面對矛盾和解決問(wèn)題。建立工業(yè)能源部的考量，應該說(shuō)是一種正確的方向，將工業(yè)和能源作為一個(gè)整體來(lái)考慮是一個(gè)進(jìn)步，更有利于從全系統、全局和全球化的角度看問(wèn)題，更可能使管理者從利益集團的壁壘和羅網(wǎng)之外來(lái)考慮和解決中國能源面對的問(wèn)題。

有人認為，工業(yè)能源部更像過(guò)去被發(fā)改委替代的國家經(jīng)貿委或更早的國家經(jīng)委。今天的中國，所有的工業(yè)部門(mén)已經(jīng)企業(yè)化管理，確實(shí)不需要一個(gè)負責經(jīng)濟運行的直接行政管理機構。但是，我們不應該否認，無(wú)論經(jīng)委還是后來(lái)的經(jīng)貿委，對于當時(shí)全國提高能效，節約能源的貢獻是極為突出的，做過(guò)大量的行之有效的工作，這是大家有目共睹的。今天的中國，更加重視提高能效和節能減排，因為如果我們找不到一條通過(guò)最少的資源消耗、最高的能源效率和最低的環(huán)境排放來(lái)支持中國持續發(fā)展的模式，中國成為一個(gè)全面的發(fā)達國家幾乎是天方夜譚，全球沒(méi)有如此足夠的資源量，環(huán)境沒(méi)有如此足夠的承載力。所以，對每一個(gè)企業(yè)，每一個(gè)地區、每一個(gè)社會(huì )環(huán)節進(jìn)行有效的能效和排放監管是非常必要的，既便未來(lái)的能源部將中國的節能這一件工作做好，就已經(jīng)非常了不起了！工業(yè)能源部的名稱(chēng)本身就足已反應出設計者當初的戰略初衷。[page]

發(fā)改委？

設立能源部最大的疑慮是國家發(fā)改委怎么辦？

這是一個(gè)不言而喻的矛盾。因為，新機構不可能不與現在發(fā)改委的職權發(fā)生重疊或沖突。對于即將成立的工業(yè)能源部而言，一些關(guān)鍵權力如果不從發(fā)改委移交出來(lái)，今后將難以管理和解決好未來(lái)中國的能源問(wèn)題，特別是能源價(jià)格制定的權力，這是協(xié)調各種能源和節能產(chǎn)業(yè)發(fā)展最主要的手段。

實(shí)事求是的說(shuō)，中國這般如此巨大的一個(gè)國家，各地地緣條件差異迥異，資源儲量極不均衡，發(fā)展速度很不同步，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)作為國務(wù)院的執行機構來(lái)協(xié)調發(fā)展的均衡性是不可想象的。對于整體經(jīng)濟進(jìn)行宏觀(guān)調控將在相當一段時(shí)間是需要的。矛盾不在于調控，而在于調控手段和技巧。

當初國務(wù)院將體改辦并入發(fā)改委并非是中國的改革已經(jīng)完成，而是希望更多地通過(guò)改革來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題。但是，我們看到的情況是發(fā)改委被發(fā)展中的細節性問(wèn)題壓的喘不過(guò)氣來(lái)，事必躬親，每一個(gè)項目都要一一審批，基本無(wú)暇置身深化改革的重大戰略部署的制定和落實(shí)。我們在能源的重大制度改革上基本處于停滯不前，電力改革原地踏步，石油交易體系遙遙無(wú)期，煤電之爭全然無(wú)解，環(huán)境排放交易機制僅在思考之中┄ ┄

國家發(fā)展和改革委員會(huì )是目前中國能源的主要管理部門(mén)之一，但是，發(fā)改委在現行管理構架下承擔了中國能源管理的決策建議，但無(wú)需對決策建議的質(zhì)量承擔直接責任。就如同在戰爭中，負責排兵布署的參謀部，在下達攻擊命令之后就只依靠批供彈藥來(lái)控制戰局，打贏(yíng)打敗也與己無(wú)關(guān)。后面的仗怎么打？只能任由前線(xiàn)指揮員和兵種指揮員自我發(fā)揮，自負其責。而那些指揮員們所負責的對象并非發(fā)改委，而是另一個(gè)司令--國資委。而對國資委而言，戰役整體的勝負不是他們衡量的標準，他們的責權導致他們更加關(guān)心每一個(gè)具體部隊繳獲了幾只槍?zhuān)チ藥讉€(gè)俘虜。這樣的格局怎么可能打一場(chǎng)全面的勝仗？所以，應該說(shuō)問(wèn)題并不在發(fā)改委、國資委，關(guān)鍵還是機制設計存在缺陷。

中國的復興速度是人類(lèi)有史以來(lái)前所未有的，13億人近乎于瘋狂的工作和積蓄財富，幾乎使我們的國家在一夜之間發(fā)生了翻天覆地的變化。我們對能源的認識，對能源的管理跟不上時(shí)代要求并不奇怪，西方工業(yè)化國家是靠200年的發(fā)展，經(jīng)歷了兩次世界大戰和無(wú)數場(chǎng)局部戰爭，以數千萬(wàn)人的生命作為代價(jià)才思考明白，才將這一問(wèn)題化成一種世界觀(guān)。我們可以在30年中從農業(yè)社會(huì )一步踏入工業(yè)文明，但是我們的世界觀(guān)不可能迅即實(shí)現“與時(shí)俱進(jìn)”，而我們駕馭新時(shí)代的能力更不可能一氣呵成，過(guò)程是必不可少的。

毛主席說(shuō)過(guò)，世界觀(guān)的改造是一個(gè)艱苦的過(guò)程，現在是“存在”正在強迫我們不得不轉變“意識”。在這一過(guò)程中，我們需要更多的人去思考，去設計，去嘗試更加有效的、富于創(chuàng )新的制度設計。發(fā)改委有“發(fā)展”和“改革”兩大任務(wù)，但是發(fā)展和改革不是“或者”的關(guān)系，而是因果關(guān)系，因為今天我們不強調改革，不重新進(jìn)行有效的機制設計，發(fā)展的方向將會(huì )陷入混亂，發(fā)展的質(zhì)量將會(huì )難以保證、發(fā)展的成果將可能成為新的、更大的負擔。如果成立能源部將與發(fā)改委現有職能發(fā)生沖突，就應該考慮將發(fā)改委的工作重點(diǎn)進(jìn)行調整，使發(fā)改委更加關(guān)注改革和制度設計這些關(guān)鍵問(wèn)題，將發(fā)展中的具體問(wèn)題留給職能部門(mén)去解決。是否應該考慮將發(fā)改委進(jìn)一步改稱(chēng)為：國家改革與發(fā)展委員會(huì )，以明確改革的重點(diǎn)。過(guò)去的體制未能解決好中國的能源問(wèn)題，改變已經(jīng)勢在必行，能源改革滯后已經(jīng)影響了發(fā)展質(zhì)量。

最近，有許多專(zhuān)家都在關(guān)注發(fā)改委有關(guān)官員提出的，在能源行業(yè)建立“綠色證書(shū)”和實(shí)現“綠色配額交易”的設想，認為這是可能統籌解決中國能源、環(huán)境、節能等一系列問(wèn)題的制度創(chuàng )新。為每一種清潔的能源產(chǎn)品和節能成果發(fā)放綠色證書(shū)，社會(huì )可以要求大的能源供應商和能源大用戶(hù)必須擁有一定數量的綠色證書(shū)配售配購。沒(méi)有綠色證書(shū)可以到市場(chǎng)上買(mǎi)，多了可以到市場(chǎng)上賣(mài)，通過(guò)這樣一種交易模式來(lái)建立中國的可再生能源、節能的可持續的商業(yè)模式，從根本上解決能源和環(huán)境問(wèn)題。而這一創(chuàng )造只有發(fā)改委這樣的部門(mén)能夠完成設計、實(shí)施和監管。

能源環(huán)境部？

世界更關(guān)注中國的工業(yè)能源部能否幫助全球控制氣候變化？

中國南方地區大面積的冰凍雨雪災害，使中國開(kāi)始體會(huì )全球變暖的惡果，人類(lèi)毫無(wú)截至地排放二氧化碳，正在陷人類(lèi)于危亡之中。中國盡管不斷強化節能減排，但是以煤為主的能源結構，使中國排放了更多的溫室氣體，即將成為全球最大的排放國，減少溫室氣體的努力遠遠比減少二氧化硫更加艱巨，代價(jià)更高。采用交易機制，將排放和能效通過(guò)二氧化碳量化，以市場(chǎng)交易機制來(lái)控制排放是最聰明的辦法，人們的努力可以變成金錢(qián)匯報，而浪費將變?yōu)橹苯拥拇鷥r(jià)。但是這一交易模式的建立和完善，需要將能源與環(huán)境統籌管理。

改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，我們將根據不同時(shí)期，來(lái)解決不同階段遇到的主要問(wèn)題。任何一次改革都不可能一步到位，必須是循序漸進(jìn)的過(guò)程。中國將其它國家幾百年走過(guò)的路，在短短幾十年中走完，就不可能不發(fā)生頻繁調整，對此我們不應該大驚小怪，更不能求全責備。在這一快速變革的時(shí)期，機構設置必須及時(shí)調整，以適應時(shí)代的變遷的需要。

在先解決工業(yè)能源統籌管理之后，下一個(gè)問(wèn)題是二氧化碳的減排。如若，我們相信因為人類(lèi)活動(dòng)造成溫室氣體過(guò)量排放，最終導致全球氣候變化的判斷；那么，我們將遲早將采取行動(dòng)。排放控制的重點(diǎn)必將從SO2和COD，轉向CO2?？v觀(guān)全球，能夠實(shí)現溫室氣體減排和實(shí)現能源消耗下降的國家基本上都采取了將能源與環(huán)境統籌管理的制度設計--建立“能源環(huán)境部”。從實(shí)際經(jīng)驗看，只有將能源環(huán)境一并兼顧的管理機制，才可能更加有效地控制溫室氣體的排放量，從而實(shí)現對化石能源消耗的不斷下降。

當然，目前對中國談這一步也許為時(shí)過(guò)早。中國之所以能夠快速成長(cháng)，關(guān)鍵是中國人學(xué)習接受能力非凡，我們在學(xué)習新技術(shù)的同時(shí)也接受了新文明，與此同時(shí)我們對于文明的理解和責任也在快速升華。今天我們討論整合能源以提高社會(huì )能效，明天我們就會(huì )討論進(jìn)行排放交易來(lái)控制溫室氣體排放。作為全球最大的溫室氣體排放國，也許5年，也許10年，下一次當我們再次討論政府機構整合時(shí)，就如同今天我們期盼解決油荒、氣荒、電荒問(wèn)題一樣，我們可能將更加關(guān)注能源和環(huán)境統籌挾制的新的制度設計結構，以更加有效降低溫室氣體的排放，以使我們更加接近人類(lèi)共同的文明價(jià)值目標。