“縣制”消亡危機
沉寂16年之后，“縣改市”借“新型城鎮化”之名，再次高歌猛進(jìn)，大有卷土重來(lái)之勢。據統計，至少有138個(gè)縣醞釀撤縣設市，廣東、貴州、云南和陜西4省就有60多個(gè)縣提出撤縣設市。
“這是典型的政績(jì)沖動(dòng)，與加大縣城和小城鎮建設的戰略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發(fā)展不說(shuō)，還會(huì )嚴重沖擊農村社會(huì )穩定。”中國人民大學(xué)新型城鎮化研究小組負責人彭真懷嚴詞指責。
“縣改市”會(huì )不會(huì )重新啟動(dòng)雖然仍未可知，但過(guò)多的縣改為市或區，將沖擊以縣制為基礎的治理制度，這不僅會(huì )造成虛假城市化，更會(huì )為中國未來(lái)發(fā)展埋下無(wú)可挽救的隱患。
“縣改市”出政績(jì)
上世紀八、九十年代，縣域經(jīng)濟迅速壯大，相應地要求行政權力和管轄范圍擴張升級，縣升格為市一度成為切實(shí)可行而又風(fēng)光無(wú)限的擴張模式。
僅1994年-1996年間，全國共有95個(gè)“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級為市。
對于縣級單元來(lái)說(shuō)，“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護建設稅等收入，還可以得到更多的建設用地指標、工業(yè)項目、水資源占用量等好處，在當時(shí)客觀(guān)上這也符合中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要。事實(shí)證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經(jīng)濟也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據。
“在特定時(shí)期，縣改市不失為一條有效的發(fā)展道路。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家（微博）認為，城鎮化快速發(fā)展，就需要給中小城市放權，讓他們有擴張和發(fā)展的欲望。如果一個(gè)縣的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，城市規劃面積到位，財政收入達到一定的水平，人口聚集達到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市，使農民就地變成市民。
然而這一輪的“縣改市”風(fēng)潮，被中央政府1997年緊急叫停。彭真懷研究認為，中央之所以這么做，是因為當時(shí)很多地方盲目追求縣改市，沖擊了縣制為主要特色的傳統行政管理系統，造成很多縣級市出現“虛假城市化”弊病，比如市區農村人口比重過(guò)大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等等。
“現在這些老毛病又發(fā)作了，簡(jiǎn)單把縣一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至農民‘被上樓’，背離了新型城鎮化的初衷。”他說(shuō)。
如何釋放縣域經(jīng)濟的活力一直是行政區劃改制的中心議題，不可否認，擴權強縣無(wú)疑是城鎮化的下一個(gè)增長(cháng)點(diǎn)。“但我們要對新型城鎮化重新理解，不能走入誤區，甚至走向反面。”彭真懷表示。
“省管縣”遇阻“縣改市”回潮
“縣改市”暫時(shí)被凍結之后，縣級擴權的沖動(dòng)沒(méi)有得到釋放，轉而通過(guò)“省管縣”的方式探路突圍。
浙江是最早推動(dòng)強縣擴權的省份之一。早在2002年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313項原屬地級市的經(jīng)濟管理權限下放給20個(gè)縣市區，成為“省管縣”浙江模式。
之后，中國許多省市開(kāi)始推行財政“省管縣”的單項試點(diǎn)，這被認為是強縣擴權、壯大縣域經(jīng)濟的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著(zhù)狀態(tài)、躑躅不前。
雖然全國共有27個(gè)省份1080個(gè)縣實(shí)行了財政省直管，但相對其他領(lǐng)域的改革，各地推進(jìn)熱情并不太高。從目前來(lái)看，具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權，不管是對經(jīng)濟發(fā)達縣和不發(fā)達縣都不愿放，都覺(jué)得管得越大越好。
財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)王朝才認為，省管縣的試點(diǎn)主要是財政權限的試點(diǎn)，在“財權”上繞過(guò)了市里，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權力還歸市里管，縣領(lǐng)導仍然受制于市，放不開(kāi)手腳。
強縣擴權、省管縣遇阻，縣域轉而尋求另外的方式來(lái)突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進(jìn)入視野。一些強縣甚至準備了相關(guān)的上報材料，只待中央政府一聲令下。
但“縣改市”的閘門(mén)并沒(méi)有完全解禁，直至2010年，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個(gè)縣撤縣設市，江西德安縣部分區域設立共青城市的申請。
但今年年初，民政部在不到兩個(gè)月的時(shí)間內連續批準吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動(dòng)作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。
加之，借助新型城鎮化戰略的東風(fēng)，“縣改市”風(fēng)潮再起，引起專(zhuān)家學(xué)者的普遍擔憂(yōu)。
“很多人對新型城鎮化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴張，大興造城運動(dòng)，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實(shí)，抬高房?jì)r(jià)和地價(jià)。”彭真懷說(shuō)，如此放任下去，被嚴重扭曲的新型城鎮化就會(huì )演變成一場(chǎng)災難。
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