時(shí)璟麗：我國實(shí)施平價(jià)上網(wǎng)機制的創(chuàng )新與挑戰

我國實(shí)施平價(jià)上網(wǎng)機制的創(chuàng )新與挑戰

——專(zhuān)訪(fǎng)國家發(fā)展改革委能源研究所研究員時(shí)璟麗

本刊記者鄭徐光

推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)是實(shí)現能源轉型的重要舉措。近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局公布《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），明確八項措施，推進(jìn)建設不需要國家補貼執行燃煤標桿上網(wǎng)電價(jià)的風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)項目和上網(wǎng)電價(jià)低于燃煤標桿上網(wǎng)電價(jià)的低價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)項目（兩類(lèi)項目以下統稱(chēng)為“平價(jià)項目”）。國家發(fā)展改革委能源研究所研究員時(shí)璟麗就此接受本刊記者專(zhuān)訪(fǎng)，分析了政策亮點(diǎn)、政策加快落地需克服的困難及其影響。

記者：您認為，出臺《通知》的目的是什么？具備什么條件的風(fēng)電、光伏發(fā)電項目可能優(yōu)先成為平價(jià)項目？

時(shí)璟麗：

出臺《通知》是為了更好促進(jìn)新能源發(fā)電進(jìn)一步降低成本。當前可再生能源平價(jià)上網(wǎng)項目還比較少，國家能源局采取多種措施予以支持。成為平價(jià)上網(wǎng)項目，前置條件有兩個(gè)，一是電網(wǎng)具備消納條件，二是具有較好經(jīng)濟性?xún)?yōu)勢。在風(fēng)、光資源條件好，燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價(jià)相對高的地區容易出現平價(jià)上網(wǎng)項目；如果僅僅資源條件好，而煤電電價(jià)比較低，那么資源條件要特別好，比如風(fēng)電年等效利用小時(shí)數在3000小時(shí)以上，才有可能實(shí)現平價(jià)。光伏發(fā)電項目在上網(wǎng)側平價(jià)目前還很難，但光伏投資成本下降很快，或許再過(guò)一兩年可以實(shí)現平價(jià)上網(wǎng)。

記者：在您看來(lái)，《通知》提到的八項措施中，有哪些亮點(diǎn)？

時(shí)璟麗：

我認為，從提高項目經(jīng)濟性角度，主要有三條：

一是對于集中式試點(diǎn)項目，執行不少于20年的固定電價(jià)收購政策?！锻ㄖ访鞔_，省級電網(wǎng)企業(yè)承擔收購平價(jià)上網(wǎng)項目和低價(jià)上網(wǎng)項目的電量收購責任，按項目核準時(shí)國家規定的當地燃煤標桿上網(wǎng)電價(jià)與風(fēng)電、光伏發(fā)電項目單位簽訂長(cháng)期固定電價(jià)購售電合同，合同期限不少于20年。我國自實(shí)施可再生能源標桿電價(jià)政策以來(lái)沒(méi)有嘗試過(guò)這一模式，電網(wǎng)企業(yè)很少簽訂這么長(cháng)時(shí)間的購電合同（PPA）。而且我國幾大電網(wǎng)企業(yè)對合同的執行力幾乎是最好的，合同違約風(fēng)險低，這有利于降低平價(jià)項目開(kāi)發(fā)企業(yè)特別是民營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)的融資難度。對于銀行及其他金融機構而言，如果平價(jià)項目沒(méi)有這一政策，而采用電價(jià)隨行就市，比如在電力市場(chǎng)中競價(jià)，那么電價(jià)可能比固定的合同價(jià)格低，項目在未來(lái)二十年不能形成穩定的收益預期，這就是很大的風(fēng)險，所以金融機構要么提高貸款的門(mén)檻，要么提高貸款的利率。但執行長(cháng)期固定電價(jià)PPA制度，為開(kāi)發(fā)企業(yè)提供一個(gè)清晰、穩定、可預測的盈利預期，項目風(fēng)險降低，那么開(kāi)發(fā)企業(yè)從金融機構獲得的金融產(chǎn)品成本也會(huì )相應降低。在國外，美國也采用長(cháng)期PPA制度，英國則采用差價(jià)合約（CfD）機制，差價(jià)合約機制是通過(guò)競價(jià)形成合約價(jià)格，可再生能源電力參與電力市場(chǎng)，并采用雙邊溢價(jià)方式執行合約價(jià)格，最后執行的價(jià)格也類(lèi)似于長(cháng)期的PPA。

二是對于分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)項目，免交未涉及的上一電壓等級的輸電費，并且減免政策性交叉補貼。分布式發(fā)電項目如果是替代一般工商業(yè)和大工業(yè)用電，目前成本下實(shí)際不需要補貼就可以盈利，如果不具備較高比例的自發(fā)自用條件，但能夠與這樣的用戶(hù)進(jìn)行直接交易，通過(guò)免交未涉及電壓等級輸電費和減免交叉補貼等措施，也可具備無(wú)補貼條件。

三是鼓勵通過(guò)綠證獲得收益?！锻ㄖ访鞔_，平價(jià)上網(wǎng)項目可通過(guò)綠證交易獲得合理收益?？赡苡幸恍┵Y源條件比較好、成本相對有競爭力的平價(jià)項目能夠做到不賠或者是微利，如果通過(guò)綠證每千瓦時(shí)電量能多收益幾分錢(qián)，這對項目收益率的影響其實(shí)很大。這需要開(kāi)發(fā)企業(yè)認真測算。因此，相對于享受?chē)已a貼的可再生能源項目，未來(lái)平價(jià)項目出售綠證的量相對會(huì )更大。

從政策創(chuàng )新性角度看，相對新的政策主要是執行長(cháng)期PPA制度、降低“過(guò)網(wǎng)費”和減免交叉補貼、實(shí)施綠證制度和“雙控”考核制度，其他的比如避免地方不合理收費、電網(wǎng)企業(yè)建設接網(wǎng)工程、全額保障性收購、創(chuàng )新金融支持方式等政策，在既往政策中也是明確的，對于平價(jià)項目則是再次強化。

記者：您對政策有效落地有沒(méi)有什么擔憂(yōu)？

時(shí)璟麗：

可能有幾方面的問(wèn)題需要克服。一是分布式項目市場(chǎng)化交易問(wèn)題。分布式平價(jià)項目單位與用電單位直接達成電力交易，但如果項目電量不能全部參與市場(chǎng)交易，余電只能賣(mài)給電網(wǎng)，項目收益會(huì )受影響。目前分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易進(jìn)展低于預期。但此次平價(jià)分布式風(fēng)光試點(diǎn)項目跟之前的分布式市場(chǎng)化交易項目有些不一樣，之前的分布式發(fā)電項目只是降低國家補貼水平，其“過(guò)網(wǎng)費”標準確定方式不止一種，容易產(chǎn)生爭議。此次通知中的試點(diǎn)項目不享受?chē)已a貼，而且裝機量也是可預期的，電網(wǎng)企業(yè)應支持創(chuàng )新機制，更好促進(jìn)政策落地。

二是綠證市場(chǎng)建設問(wèn)題。綠證在我國是自愿交易，目前國內市場(chǎng)還沒(méi)發(fā)展起來(lái)，目前全國采購綠證數量不到3萬(wàn)個(gè)，并且由于綠證替代國家電價(jià)補貼的定位，造成綠證價(jià)格比較高，風(fēng)電一般在0.2元/千瓦時(shí)左右，光伏發(fā)電在0.5~0.6元/千瓦時(shí)，環(huán)保意識高的居民家庭一年買(mǎi)兩三個(gè)綠證，還可以承受。對于普通老百姓、企業(yè)來(lái)說(shuō)，其購買(mǎi)積極性會(huì )大受影響。歐洲也有自愿綠證系統，價(jià)格大約為0.2~0.3歐分/千瓦時(shí)，約合人民幣兩分錢(qián)左右，無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，購買(mǎi)的積極性都很高。個(gè)人預期平價(jià)項目的綠證價(jià)格可能比較低，可以對自愿綠證市場(chǎng)起到激活作用。此外，如果我國可再生能源配額機制正式實(shí)施，達不到配額要求，企業(yè)完成配額的一個(gè)渠道是購買(mǎi)綠證，這會(huì )進(jìn)一步擴大綠證市場(chǎng)。

三是交易市場(chǎng)不規范問(wèn)題。目前各地電力市場(chǎng)在建設和推進(jìn)中，但對于可再生能源仍有不規范做法存在，如部分地方通過(guò)行政干預市場(chǎng)交易，指定可再生能源與用戶(hù)直接交易的價(jià)格或者強行降價(jià)，都會(huì )影響收益預期。

記者：交叉補貼計算非常復雜，如何在較短時(shí)間內明確減免標準？

時(shí)璟麗：

我國交叉補貼難以計算，中東部可能偏高，不同電壓等級、不同地區不一樣。如果算清楚交叉補貼要花較長(cháng)時(shí)間，那么政策的時(shí)效性會(huì )打折扣，所以提出減免方式，即可以設定一個(gè)減少的具體水平，更具有操作性。此外，“免交未涉及的上一電壓等級的輸電費”也是采用了簡(jiǎn)單的“價(jià)差法”，便于操作。

記者：您在2017年曾做過(guò)各國可再生能源招標電價(jià)比較研究。從國際范圍看，我國可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的進(jìn)程如何？

時(shí)璟麗：

我國風(fēng)電、光伏發(fā)電成本下降的趨勢跟國際基本一致，特別是光伏發(fā)電，因為我國光伏產(chǎn)品從硅料到組件供應全球一半以上的市場(chǎng)。價(jià)格機制的調整也與國際趨勢一致，比如，我國光伏發(fā)電自2016年、集中式風(fēng)電自2019年全面實(shí)行競爭配置和確定電價(jià)，國外競爭拍賣(mài)和招標的應用也越來(lái)越普遍。平價(jià)方面，在印度、智利、巴西、墨西哥等資源很好的地區，光伏發(fā)電和風(fēng)電等已經(jīng)成為成本最有競爭力的電源，中東阿聯(lián)酋的光伏發(fā)電招標價(jià)格低于3美分/千瓦時(shí)?？傮w上，我國在招標競價(jià)方面跟國際趨勢基本同步，實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)機制的步伐比較靠前，而且為了能夠達到平價(jià)，我國出臺了很多有操作性的支持政策。

記者：從國際范圍看，我國可再生能源電價(jià)水平如何？

時(shí)璟麗：

以光伏發(fā)電電價(jià)水平為例，2018年5月31日起我國一、二、三類(lèi)資源區新建光伏電站的標桿電價(jià)每千瓦時(shí)分別降到0.5元、0.6元、0.7元，電價(jià)水平在國際上不高不低。國際上一般按照7%投資回報率測算平準化成本，國際可再生能源署統計數據庫中的2017年光伏發(fā)電平準化度電成本（LCOE）是10美分/千瓦時(shí)，約折合人民幣0.6~0.7元/千瓦時(shí)，但這是2017年的平均水平，當年的招標電價(jià)則要低于這一水平，而2017年我國光伏發(fā)電三類(lèi)電價(jià)資源區標桿電價(jià)為每千瓦時(shí)0.65元、0.75元和0.85元。當年，印度招標電價(jià)最低為3.8美分/千瓦時(shí)，普遍在4～5美分/千瓦時(shí)；墨西哥中標電價(jià)低至1.77美分/千瓦時(shí)，即使加上可再生能源綠色電力證書(shū)收益（約3美分/千瓦時(shí)），光伏發(fā)電項目實(shí)際收益也僅折合人民幣0.3元/千瓦時(shí)左右；德國跟我國第三類(lèi)資源地區條件相類(lèi)似，2018年招標電價(jià)在5歐分/千瓦時(shí)以?xún)?，折合約6美分/千瓦時(shí)。當前，如果是非招標電價(jià)項目，價(jià)格可能略高一些。

2018年全球比較新的招標電價(jià)，全球平均約5美分/千瓦時(shí)，約合人民幣0.3元/千瓦時(shí)。如果按照2018年下半年光伏組件2元/瓦的水平，我國光伏發(fā)電度電成本還有0.1~0.15元的降價(jià)空間。2019年我國光伏標桿電價(jià)預期會(huì )進(jìn)一步下降，降多少需要等待政策規定。

記者：您預判《通知》會(huì )對風(fēng)電、光伏發(fā)電的裝機增長(cháng)帶來(lái)什么樣的影響？

時(shí)璟麗：

《通知》明確，平價(jià)項目需要有電網(wǎng)消納條件和滿(mǎn)足國家風(fēng)電、光伏發(fā)電年度監測預警等要求，具體裝機增長(cháng)規模難以預期。個(gè)人認為，2019年項目申請會(huì )比較積極，項目建設最快要到二季度甚至下半年開(kāi)始，因為地方要花一定時(shí)間組織項目。此外還要考慮由于風(fēng)電建設周期相對長(cháng)，光伏項目建設周期相對短，但開(kāi)發(fā)企業(yè)可能會(huì )等待組件價(jià)格進(jìn)一步下降，2020年平價(jià)項目裝機增加量可能較大。