薛靜：著(zhù)力破解五大問(wèn)題 加快電力市場(chǎng)環(huán)境建設

——專(zhuān)訪(fǎng)中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任（正主任級）薛靜

《電力決策與輿情參考》記者鄭徐光

過(guò)去一年，電力行業(yè)在推進(jìn)供給側結構性改革、調控煤電理性發(fā)展、大力促進(jìn)清潔能源消納、加大電力體制改革力度等主要工作上取得了新進(jìn)展新成效。2019年，如何理性看待過(guò)去成績(jì)，堅持問(wèn)題導向，進(jìn)一步推進(jìn)電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為開(kāi)年之問(wèn)。近日，中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任（正主任級）、能源研究會(huì )電力改革30人論壇副主任委員薛靜接受本刊記者專(zhuān)訪(fǎng)，把脈行業(yè)發(fā)展，指出了電力市場(chǎng)環(huán)境建設中的五個(gè)方面問(wèn)題，建議國家逐個(gè)梳理其中的問(wèn)題，提出有針對性的解決方案。

記者：您如何看待去年電力改革發(fā)展的成效？

薛靜：

2018年，對于電力行業(yè)來(lái)說(shuō)確實(shí)是一個(gè)頭緒眾多的復雜年份。在電力消費方面，全年全社會(huì )用電量增速居近7年最高值，前11個(gè)月同比增長(cháng)8.5%，增速比上一年同期提高2個(gè)百分點(diǎn)，在動(dòng)力煤價(jià)依然在“綠色空間”之上的情況下，發(fā)電企業(yè)的邊際效益同比有所好轉；新能源消納空間也有所放大，預計全年棄風(fēng)率、棄光率同比分別下降。同時(shí)，電力促進(jìn)能源轉型、促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用不斷增強。體現在終端能源消費結構變化上，一方面全年發(fā)電增量部分，新能源替代貢獻率預計超過(guò)22%，對我國電能替代的清潔化作用在增強；另一方面，終端用電增量中超過(guò)30%的貢獻來(lái)自工業(yè)冶煉、交通運輸、居民取暖等領(lǐng)域的電力對煤炭的替代。體現在用電產(chǎn)業(yè)結構變化上，第三產(chǎn)業(yè)用電對全社會(huì )用電增量貢獻預計超過(guò)25%左右，其中新興制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)用電增速遠超過(guò)全社會(huì )用電平均水平。

在電力改革方面，頂層政策頻出，市場(chǎng)建設內容深化。涉及嚴控煤電裝機規模與煤電發(fā)電量市場(chǎng)化率進(jìn)一步擴大，新能源市場(chǎng)消納與綠色配額制度的建立，系統電價(jià)梳理與政策性、市場(chǎng)化降價(jià)，跨區資源優(yōu)化配置與緩解省間市場(chǎng)瓶頸，增量配電試點(diǎn)擴圍與供電許可制度的完善，電力交易機構規范化改制與分布式電力交易規則確立，各地中長(cháng)期交易市場(chǎng)擴容與現貨、輔助服務(wù)、調峰、發(fā)電權等交易品種組合拳逐步形成等。為推動(dòng)能源轉型，國家或省級層面在上述工作中做了很多有效的或者主觀(guān)的努力。全國電力交易更加活躍，市場(chǎng)化電力交易規模進(jìn)一步擴大，前三季度，全國電力市場(chǎng)交易電量達到1.45萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比增長(cháng)約38%，市場(chǎng)化交易電量占全社會(huì )用電量的28.3%，占電網(wǎng)售電量的34.5%。

電改三年來(lái)，發(fā)電側、輸配電環(huán)節、電力用戶(hù)以及電力制造、建設、節能環(huán)保、儲能等領(lǐng)域的企業(yè)，均有了電力市場(chǎng)基本概念和競爭求效益的基本理念，建立了求生存和發(fā)展的商業(yè)模式。但是，也應該清醒看到改革進(jìn)程的復雜性，充斥著(zhù)各種政策不配套以及政府與企業(yè)間、利益主體之間的矛盾。例如，前三批320個(gè)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)大部分沒(méi)有按規劃方案和預定進(jìn)程實(shí)施。電價(jià)改革方面，“中間管制”部分已基本明了，建立了涵蓋省級電網(wǎng)、區域電網(wǎng)、跨區跨省專(zhuān)項工程、地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的輸配電價(jià)體系以及對其各環(huán)節實(shí)施成本監審機制。這是歷史上從來(lái)沒(méi)有的。“兩頭放開(kāi)”部分，國家已出臺政策明確中長(cháng)期協(xié)約，可以實(shí)現發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與電煤價(jià)格聯(lián)動(dòng)、銷(xiāo)售電價(jià)與用電產(chǎn)品價(jià)格聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)價(jià)格形成機制。但是，2018年的“一般工商業(yè)電價(jià)下降10%”明顯不是市場(chǎng)導向行為，交叉補貼與政府附加累進(jìn)導致我國工商業(yè)電價(jià)虛高是實(shí)，上游資源價(jià)格居高不下是實(shí)，政策性導向企業(yè)短期、低效投資為實(shí)。促進(jìn)我國能源供給側成本下降根本出路是政府事情政府管，不能“羊毛出在豬身上”，政企責權利不分，企業(yè)帶著(zhù)沉重的不應負擔的責任枷鎖，是無(wú)法在國際市場(chǎng)上翩翩起舞的。

當然，電力行業(yè)作為我國的基礎產(chǎn)業(yè)，同時(shí)承擔著(zhù)能源轉型責任，自我加壓，體現了電力國有企業(yè)承擔社會(huì )責任的創(chuàng )新與擔當。具體表現在：一是用戶(hù)服務(wù)上，過(guò)去是電網(wǎng)公司直接提供用戶(hù)服務(wù)，現在市場(chǎng)放開(kāi)后，發(fā)電公司、設備廠(chǎng)商也通過(guò)綜合能源服務(wù)、需求側響應、大數據服務(wù)、售電、體驗式服務(wù)等方式努力介入用戶(hù)服務(wù)市場(chǎng)，黏合用戶(hù)，而且服務(wù)手段越來(lái)越多樣化，不再是簡(jiǎn)單的供電、配電服務(wù)，大力促進(jìn)了用戶(hù)側用能的提效提質(zhì)。二是行業(yè)的節能減排持續取得良好績(jì)效，包括煤電超低排放和節能改造大力實(shí)施、供電煤耗持續下降，率先部署碳減排等。三是進(jìn)一步降低電價(jià)，超前實(shí)現“一般工商業(yè)電價(jià)平均下降10%”的目標。四是有力推動(dòng)能源轉型。電網(wǎng)公司通過(guò)促進(jìn)“煤改電”、交通物流的電氣化、工業(yè)電窯爐應用、家庭電氣化等加快了電能替代步伐；發(fā)電側在嚴重虧損情況下，生產(chǎn)更多新能源替代煤電，推動(dòng)清潔能源發(fā)展；行業(yè)積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合，包括多能互補、微網(wǎng)、智能化等，這是通過(guò)技術(shù)手段促進(jìn)電力新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

記者：從堅持問(wèn)題導向角度，您認為當下制約電力改革的主要問(wèn)題是什么？

薛靜：

主要體現在五個(gè)方面。一是市場(chǎng)主體問(wèn)題?，F在盡管各類(lèi)市場(chǎng)主體明確了，但大小不一，有增量和存量部分，差別很大。如何培育增量部分，培育小的新興市場(chǎng)主體，應當是電力市場(chǎng)建設的一個(gè)重大問(wèn)題，否則大小相差迥異的市場(chǎng)主體無(wú)法平等競爭。比如，分布式能源發(fā)電公司尚未進(jìn)入市場(chǎng)交易，這制約了大規模分布式能源建設后的市場(chǎng)化消納，也制約了微網(wǎng)創(chuàng )新發(fā)展。增量配電的頂層設計不夠，增量配電公司在電力系統投資、運營(yíng)中如何與電網(wǎng)公司的供電平起平坐。大也有大的煩惱。比如，作為市場(chǎng)主體，電力央企承擔煤炭去產(chǎn)能、降電價(jià)等社會(huì )責任，而到年底要接受?chē)Y委對其盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營(yíng)增長(cháng)的明確考核要求。此外，對于電網(wǎng)企業(yè)，輸配電價(jià)規制的準許回報率與國資委考核的利潤率、資產(chǎn)收益率等指標并不一致。2018年用電量增速較高，但是超出規劃值部分的效益明確要求貢獻給社會(huì )，導致用電量大增，效益大減甚至虧損。

交易平臺建設缺乏銜接性。盡管近年來(lái)大部分省開(kāi)始電力市場(chǎng)建設，但各地市場(chǎng)建設很不規范，名詞及其內涵定義不統一，省級交易平臺以滿(mǎn)足省內特定市場(chǎng)建設需要為目標，沒(méi)有考慮與跨省區市場(chǎng)銜接需要，也沒(méi)有考慮與其他省內市場(chǎng)配合。我國能源資源稟賦特點(diǎn)決定了電力市場(chǎng)交易無(wú)論買(mǎi)方還是賣(mài)方都應該鼓勵跨省跨區，鼓勵傳統能源與新能源協(xié)同外送，鼓勵電力中長(cháng)期和現貨交易的遠距離輸送與當地消納調節的協(xié)同，所以統一標準和規范的電力市場(chǎng)建設十分關(guān)鍵。

交易方式上規則欠缺，電力中長(cháng)期交易應是不斷滾動(dòng)的過(guò)程，但很多省份在操作上將之近似于過(guò)去大用戶(hù)直供，一年只交易1~2次，對于電力這個(gè)商品隨時(shí)隨地在生產(chǎn)供應和消費而言，忽視了電力電價(jià)是時(shí)間變量這個(gè)特點(diǎn)，所謂的交易，那就不是“市”，哪怕有“場(chǎng)”也是無(wú)濟于事，曲解了市場(chǎng)規則和市場(chǎng)作用。

交易品種不健全。中長(cháng)期交易像大用戶(hù)直供，不同省份還不一樣，有的省份品種多，增加了輔助服務(wù)，有的有調頻，有的有調峰，有的增加了需求側響應，有的實(shí)施了發(fā)電權交易，有些省核電不進(jìn)市場(chǎng)，有的省氣電都進(jìn)市場(chǎng)了，有些省清潔能源發(fā)電量市場(chǎng)化率幾乎達到90%，各省根據本省的習慣和領(lǐng)導好惡，選擇部分品種交易，缺少交易市場(chǎng)與交易品種的整體建設考慮。國家確立的六個(gè)省電力現貨試點(diǎn)，目前看也是各有奇招，各唱各的調。

二是價(jià)格信號問(wèn)題。價(jià)格信號要反映價(jià)格管制與資源稀缺、有效激勵機制和商品供求等方面。目前，輸配電價(jià)初步實(shí)現價(jià)格管制了，但首輪輸配電價(jià)的核定還存在很多欠缺，尤其是不同電壓等級的投資與留利關(guān)系沒(méi)有理順。反映資源稀缺方面，目前的電價(jià)機制也還存在很大問(wèn)題，電力供需從過(guò)剩到平衡再到偏緊，價(jià)格形成機制基本沒(méi)有變化。沒(méi)有發(fā)電機組、部分輸電線(xiàn)路、調峰機組等的容量電價(jià)，按電量電價(jià)說(shuō)事，不能有效激勵中長(cháng)期電力投資，這對中長(cháng)期電力發(fā)展將形成瓶頸，目前電源投資、除特高壓以外的電網(wǎng)投資增速很低甚至是負增長(cháng)已經(jīng)說(shuō)明問(wèn)題了。

三是電力投資激勵問(wèn)題。電力企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)中常規項目投資無(wú)所適從，處于徘徊階段。比如，煤電要嚴控增量，有限的增量空間要向特高壓輸電的配套電源集中，但因特高壓與其電源項目核準不配套。同時(shí)煤電存量過(guò)剩地區的產(chǎn)能要調減或者退出，退出機制沒(méi)有確立。機組靈活性改造如果沒(méi)有輔助服務(wù)、靈活調峰和現貨等電價(jià)機制，也都沒(méi)有了投資激勵。水電方面，西南水電再開(kāi)發(fā)下去成本太高，支持水電消納的價(jià)格機制沒(méi)有真正形成；抽水蓄能方面，基本是電網(wǎng)企業(yè)一元化投資，導致抽水蓄能建設速度比較慢。新能源方面，西部地區的風(fēng)電、光伏發(fā)電因消納問(wèn)題基本被限制了，中東部低速風(fēng)電投資有限，受“5.31”光伏新政影響，企業(yè)對分布式光伏投資也比較理性了。同時(shí)，新能源補貼不斷退坡，甚至說(shuō)停就停，企業(yè)對新能源投資如履薄冰。

再看電網(wǎng)投資，本需盡快解決跨區送電和低壓配網(wǎng)等“兩頭薄弱”問(wèn)題，但2018年輸配電價(jià)核定以后，電網(wǎng)投資特別是配網(wǎng)投資受到制約。中西部省份普遍存在電網(wǎng)投資大、用電負荷分散、用電量少的特點(diǎn)，這些地方的電網(wǎng)企業(yè)往往處于微利甚至虧損的狀態(tài)，傳統上采用“東西幫扶”的模式，即東部支持中西部電網(wǎng)建設，但輸配電價(jià)改革后，各省級電網(wǎng)被作為獨立核價(jià)主體進(jìn)行輸配電價(jià)核定，“東西幫扶”的模式難以為繼，中西部要加快配電網(wǎng)建設，缺乏投資能力。

當然，近年來(lái)，社會(huì )資本利用創(chuàng )新機制投資了不少綜合能源服務(wù)、充電樁、儲能等，在政策不穩定、不配套，經(jīng)濟形勢不太樂(lè )觀(guān)，技術(shù)瓶頸尚待突破環(huán)境下，其投資效益存在較大風(fēng)險，預計這部分投資增速在2019年會(huì )減速。并且這些投資目前尚沒(méi)反映到電力行業(yè)投資總額中，表面上看，行業(yè)電源、電網(wǎng)投資規模在下降。從行業(yè)轉型發(fā)展視角看，需要將社會(huì )資本投資的電力新業(yè)態(tài)一并納入行業(yè)統計。

四是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)問(wèn)題。無(wú)論發(fā)電公司還是電網(wǎng)公司，土地、人力資源、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素應該是自由流動(dòng)，通過(guò)市場(chǎng)化掛牌競爭交易，現在生產(chǎn)要素流動(dòng)還存在很大瓶頸。比如，新能源項目前期的非投資性費用很高，某種角度來(lái)說(shuō)，就是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)受阻造成的。另外，國企資本如何與社會(huì )資本混合，如何用“一兩撥千斤”撬動(dòng)社會(huì )資本有效投資電力，并建立規范合法的準入退出機制，這也是目前制約增量配電試點(diǎn)、綜合能源服務(wù)、微網(wǎng)等創(chuàng )新業(yè)態(tài)健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。

五是競爭公平有序問(wèn)題。包括存在行政干預電力市場(chǎng)交易，市場(chǎng)監管不到位，信用體系不健全，市場(chǎng)交易省間壁壘，存量與增量市場(chǎng)主體競爭能力差距過(guò)大等。

記者：在您看來(lái)，2019年，可以從哪些方面著(zhù)力破解行業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題？

薛靜：

一是電力市場(chǎng)主體建設方面，大小企業(yè)要分類(lèi)扶持。對于新進(jìn)入電力市場(chǎng)的企業(yè)，比如新的售電公司、發(fā)電公司和需求側響應公司，要明確標準，讓他們規范地進(jìn)入市場(chǎng)，并盡快培育他們，讓其樹(shù)立市場(chǎng)意識，掌握市場(chǎng)手段，更多了解用戶(hù)，了解電力供需，否則他們將來(lái)不能準確判斷用電形勢，無(wú)法在電力市場(chǎng)競價(jià)中立足。對于有經(jīng)驗的傳統大電網(wǎng)企業(yè)，近幾年應該限制其進(jìn)入競爭性零售市場(chǎng)，可以進(jìn)入需要大資本、先進(jìn)技術(shù)手段支撐的區域、省級批發(fā)市場(chǎng)。

二是價(jià)格方面，盡快啟動(dòng)輸配電價(jià)第二輪研究，進(jìn)一步完善輸配電價(jià)。研究跨區送電價(jià)格形成機制，積極鼓勵電力送出端能夠通過(guò)市場(chǎng)化價(jià)格傳導順利送到接受端，實(shí)現電力資源優(yōu)化配置。國家要監管跨區送電，不能任由各地政府加價(jià)，否則仍會(huì )出現跨區輸電線(xiàn)路負荷不飽滿(mǎn)甚至負荷率很低的問(wèn)題。同時(shí)，送受兩端輸電價(jià)格傳導，也要合理考慮送端生產(chǎn)成本，不能任由受端政府不實(shí)事求是地要求降價(jià)，避免出現在保障電網(wǎng)留利后送端發(fā)電企業(yè)無(wú)法經(jīng)營(yíng)的狀況。推動(dòng)形成分布式能源交易的價(jià)格機制。出臺市場(chǎng)環(huán)境下的煤電聯(lián)動(dòng)機制，即煤和電的價(jià)格協(xié)同，電力和終端用戶(hù)產(chǎn)品的價(jià)格協(xié)同，利用大數據把上游資源與終端用戶(hù)產(chǎn)品價(jià)格全產(chǎn)業(yè)鏈監管起來(lái)，數據透明公正，滿(mǎn)足設定的聯(lián)動(dòng)條件就自動(dòng)聯(lián)動(dòng)。各地政府可以聘請第三方來(lái)建設大數據平臺，統一標準、統一數據庫模板，中央監管各地平臺成立與否、數據質(zhì)量如何、數據應用如何。

三是投資方面，盡快明晰政策導向。在煤電、水電、核電、新能源、增量配電、分布式能源、微網(wǎng)投資上，給予政策指導，讓企業(yè)進(jìn)行有效投資，給予企業(yè)投資有效激勵。

四是促進(jìn)電力生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。使用和分配遵循價(jià)格、競爭和利益機制。

五是加強政府監管，促進(jìn)市場(chǎng)競爭公平有序。打破地域分割、行業(yè)壟斷，清除市場(chǎng)壁壘，對所有經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入門(mén)檻要公平和平等。