供電、售電和用電三方供電關(guān)系下

傳統的供電關(guān)系是供電和用電雙方。新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，已經(jīng)演變?yōu)楣╇?、售電和用電三方。售電公司與用戶(hù)簽訂售電合同，委托供電企業(yè)將電力輸配到用戶(hù)，其中涉及到“售電-供電”、“供電-用電”、“售電-用電”等多種供電權利和義務(wù)的關(guān)系。

修訂工作的挑戰性

在討論供電監管辦法修訂前，梳理一下當前國內電力有關(guān)法規是十分必要的。首先，是1996年頒布《電力法》（2015年修正）。然后分兩條線(xiàn)，一條是供用電規則，一條是監管規則，二者之間相輔相成。第一條線(xiàn)，根據電力法，1996年國務(wù)院令第196號頒布《電力供應與使用條例》（2016年修正），同年電力工業(yè)部令第8號頒布《供電營(yíng)業(yè)規則》。第二條線(xiàn)是上一輪電力體制改革，基于新成立了電力監管部門(mén)，2005年國務(wù)院令第432號頒布《電力監管條例》，2009年國家電力監管委員會(huì )令第27號頒布《供電監管辦法》。

2015年，中央印發(fā)中發(fā)9號文件，按照“放開(kāi)兩頭、管住中間”的體制架構啟動(dòng)了新一輪電力體制改革。很顯然，基于9號文件的精神修訂《供電監管辦法》是本次修訂工作最重要的遵循。但另一方面，《電力監管條例》沒(méi)有相應修訂，供用電規則相關(guān)的法規也沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)。更重要的是，電力法也與9號文件所處的時(shí)代背景截然不同。在這樣一個(gè)大背景下，要做好《供電監管辦法》修訂工作，確實(shí)是一項非常具有挑戰性的工作。

明確供電的定義

傳統的“供電”含義是指“將電能通過(guò)輸配電裝置安全、可靠、連續、合格的銷(xiāo)售給廣大電力客戶(hù)，滿(mǎn)足廣大客戶(hù)經(jīng)濟建設和生活用電的需要。供電機構有供電局和供電公司等”。這個(gè)概念既有“輸配”也有“銷(xiāo)售”的環(huán)節。新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，明確提出了電網(wǎng)企業(yè)定位調整，出現了售電主體，“供電”的定義需要進(jìn)行更新明確，究竟供電是既有 “輸配”也有“銷(xiāo)售”，還是只是“輸配”。這本應是供用電規則那條線(xiàn)應該明確的概念，但鑒于目前這方面法規沒(méi)有啟動(dòng)修訂工作，建議結合新一輪電力體制改革的形勢，對“供電”給出符合電力市場(chǎng)發(fā)展的明確定義。

確定監管對象的構成

傳統的供電關(guān)系是供電和用電雙方。新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，已經(jīng)演變?yōu)楣╇?、售電和用電三方。售電公司與用戶(hù)簽訂售電合同，委托供電企業(yè)將電力輸配到用戶(hù)，其中涉及到“售電-供電”、“供電-用電”、“售電-用電”等多種供電權利和義務(wù)的關(guān)系。本辦法監管的對象，應該有條款予以明確。

征求意見(jiàn)稿第一條明確，“保護電力使用者的合法權益和社會(huì )公共利益”。征求意見(jiàn)稿第四條，供電企業(yè)定義是指各類(lèi)電網(wǎng)企業(yè)，而未涉及售電公司。建議本辦法專(zhuān)門(mén)列一條款明確供電監管辦法涉及的各個(gè)主體，供電、售電、用電。

基于產(chǎn)權確定供用電關(guān)系

由于特有的歷史沿革，我國電力行業(yè)管理是從政企合一逐步實(shí)現政企分開(kāi)，我們仍然習慣把供電主體賦予管理用電主體的職能，或者是政府管理用電主體倚重的一個(gè)角色，而把用 電主體置于被管理的位置。而在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，供用電以及售電各方的權利義務(wù)應該是平等的。此次修訂《供電監管辦法》，建議明確供電、售電和用電之間平等的關(guān)系。應該以產(chǎn)權為界，基于市場(chǎng)平等交換的原則，理清各方權利和義務(wù)。在清晰的產(chǎn)權關(guān)系的基礎上，處理好交易關(guān)系、調度關(guān)系、安全關(guān)系等等。

基于產(chǎn)權關(guān)系上，供電主體的責任也應該是有限度的。征求意見(jiàn)稿第九條要求供電主體加強用電主體安全供電管理，如果是基于供電主體自有產(chǎn)權的無(wú)可厚非，如果是涉及用電主體產(chǎn)權的用電設施則不合適，這是用電主體自己的責任和義務(wù)，至于用電主體能不能做好，不能是越俎代庖的理由。如果要采取監管也應該是監管部門(mén)職責，不能再賦予供電主體政府職能。應該通過(guò)監管辦法修訂，徹底剝離供電主體的政府職能。尤其是是否因為安全關(guān)系，供電主體就可以介入用電主體，接管其用電設施的部分功能和權益，應該慎重考慮。如果是基于緊急情況需要讓渡部分權益，必須得到嚴格的監 管，防止有壟斷力的供電主體濫用。

另一方面，當用電方、售電損害供電方的利益時(shí)，也應有明確的監管條款。征求意見(jiàn)稿第四條“供電企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，其合法權益受法律保護”，建議將該理念與征求意見(jiàn)稿第一條整合，并在后續條款中具體化。

對供電主體壟斷力的監管

我們已經(jīng)深刻認識到，供電主體的壟斷力，已經(jīng)嚴重阻礙了電力市場(chǎng)發(fā)展，尤其是電網(wǎng)無(wú)歧視公平開(kāi)放，以及用戶(hù)自主選擇的權益?！豆╇姳O管辦法》修訂稿對壟斷力的約束考慮的還遠遠不夠。應明確對供電主體采取非對稱(chēng)監管，并擬定具體條款。

征求意見(jiàn)稿第七條，“供電企業(yè)……可以拒絕不符合規定的用電設施接入電網(wǎng)”，直接授予了供電主體裁量權。供電主體具有自然壟斷屬性，對用電主體而言，本身就具備信息、技術(shù)等不對稱(chēng)，應該加以不對稱(chēng)監管，否則供電主體或者關(guān)聯(lián)方極易通過(guò)壟斷獲得不當利益。建議將此條修改為，“確實(shí)不符合條件需要拒絕的，應報監管機構備案并在供電主體網(wǎng)站和監管機構網(wǎng)站公開(kāi)”。另外，用電主體不合格的用電特性，供電企業(yè)可以要求用戶(hù)消除，或拒絕接入或供電，供電主體是否可以對用電主體進(jìn)行經(jīng)濟處罰，值得商榷。究竟 應不應該賦予處罰權，處罰收入是否應該作為供電主體收入等等。

征求意見(jiàn)稿第九條，“用電設施存在嚴重威脅電力系統安全運行和現場(chǎng)作業(yè)人身安全的隱患，用戶(hù)拒不治理的，供電企業(yè)可以按照國家有關(guān)規定對該用戶(hù)中止供電”，同樣需要加強監管，理由同征求意見(jiàn)稿第七條。

征求意見(jiàn)稿第十一條，供電主體為用戶(hù)辦理“供電方案”、 “受電工程設計審核”、“受電工程驗收”等環(huán)節，出于供電安全等理由，均給予供電主體裁量權，但監管部門(mén)很難監管其公正性，不利于保護用電主體的利益。一方面，應明確允許和鼓勵第三方專(zhuān)業(yè)機構代理代辦相關(guān)業(yè)務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)第三方機構為用電主體提供服務(wù)，增強監管機構了解客觀(guān)信息的渠道。另一方面，應該加強供電主體信息公開(kāi)，讓用電主體及時(shí)客觀(guān)獲得相關(guān)信息，同時(shí)加強監管機構監管力度和仲裁力量。在基于第三方機構和信息充分公開(kāi)的情況下，是完全可以判斷用電主體受電工程是否符合供電安全要求的，是否要繼續保留電網(wǎng)這個(gè)裁量權，應該充分進(jìn)行討論，必要時(shí)進(jìn)行聽(tīng)證。

監管辦法和供用電規則的關(guān)系

電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，其提供的供電等服務(wù)涉及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展廣泛的公共利益，必須受到有效監管。政府對電網(wǎng)的監管分為社會(huì )性監管和經(jīng)濟性監管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內容包括：準入退出、投資、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格監管等。

從有利于修訂辦法盡快出臺，促進(jìn)當前電力體制改革，尤其是增量配網(wǎng)改革、售電側改革試點(diǎn)等工作的推進(jìn)，建議本監管辦法主要集中在供電服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量、壟斷力監管等狹義的監管范疇，暫時(shí)不涉及供電成本等經(jīng)濟性監管內容。

供用電規則對供電質(zhì)量等各方面的供電服務(wù)有明確的指標和技術(shù)要求。監管辦法應該是基于供用電規則建立起來(lái)的監管。建議在修訂稿中明確兩者之間的關(guān)系。如此，是否有必要在監管辦法中制定具體指標。

如果確需制定，一是建議都給予明確，而不是有的明確，有的是從有關(guān)規定，出現政策嵌套，不利于用電主體維護自身利益，也不利于監管辦法傳達的效率。還有比如城市區域、農村區域，如何區分確定沒(méi)有明確。二是確定具體指標和技術(shù)要求時(shí)，應充分征求地方能源管理部門(mén)意見(jiàn)，畢竟標準的高低直接關(guān)系到投資，進(jìn)而影響當地輸配電價(jià)水平。三是中央和地方部門(mén)的監管協(xié)同除了要明確被監管的“供電-售電-用電”三者的關(guān)系，監管辦法還應該清晰體現“監管機構-派出機構-地方能源管理部門(mén)”三者之間的關(guān)系，尤其是要有利于監管派出機構和地方能源管理部門(mén)協(xié)同做好供電發(fā)展和供電監管工作，形成合力避免各自為政出現監管空檔。

供電服務(wù)的好壞，直接關(guān)系到地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。根據《供電監管辦法》征求意見(jiàn)稿，地方能源管理部門(mén)對供電服務(wù)沒(méi)有任何管理手段，建議監管辦法明確有效機制促進(jìn)協(xié)同，賦予地方能源管理部門(mén)相應的監管職責和權利，并理清中央和地方監管的分工。

政府監管供電主體的目的，一方面是約束其壟斷力，保護用電主體的合法權益，另一方面是規范電網(wǎng)合理投資規模，促進(jìn)降低電網(wǎng)投資成本、提高電網(wǎng)投資利用效率，最終合理降低輸配電價(jià)水平。為此，需要建立“規劃、投資、建設、營(yíng)運和價(jià)格”的激勵性電網(wǎng)閉環(huán)監管機制，將供電服務(wù)水平直接與其投資回報水平掛鉤。

監管派出機構不是地方政府組成部門(mén)，根據征求意見(jiàn)稿的條款，其職能設置是對國家能源局負責，和地方能源管理部門(mén)缺少有效的工作協(xié)同，監管派出機構是否能夠實(shí)現及時(shí)、全面的供電監管，征求意見(jiàn)稿缺少相關(guān)的制度保障。換句話(huà)說(shuō)，當前的地方供電監管機構設置，不能適應地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對供電管理的需要。如何協(xié)同好投資、價(jià)格、監管幾個(gè)部門(mén)的關(guān)系十分重要。目前，各地都將價(jià)格部門(mén)并入發(fā)展改革 部門(mén)，能源局也是地方發(fā)展改革部門(mén)內設局，建議對監管機構設置做出調整，可以考慮屬地化，也可以合署辦公，共同 構建對供電主體的閉環(huán)監管。

個(gè)別條款的修改意見(jiàn)

征求意見(jiàn)稿第四條，對于沒(méi)有取得電力業(yè)務(wù)許可證的區域，是否監管，如何監管，應該予以明確。歷史形成的一些遺留問(wèn)題，諸如小水電供電區域，需要有規范管理的解決方案，建議條款中給予明確。對于確實(shí)達不到標準的供電區域，如何依法取消其供電資格，也應該完善相關(guān)條款。

征求意見(jiàn)稿第八條要求“供電企業(yè)應當于每年3月31日前將上一年度設置電壓監測點(diǎn)的情況報送所在地派出機構”。信息化發(fā)展程度對政府監管水平提高密不可分。建議監管辦法明確必須建立實(shí)時(shí)數據接入監管系統。同時(shí)，地方能源管理部門(mén)應該有權獲取相關(guān)信息。

征求意見(jiàn)稿第十二條，用戶(hù)受電工程的定義是用戶(hù)出資建設的，此條和新一輪電力體制改革啟動(dòng)后的現實(shí)存在出入。放開(kāi)配電業(yè)務(wù)后，用戶(hù)受電工程完全可以其他主體來(lái)投資。即使不搞電改，用戶(hù)受電工程事實(shí)上也可以其他主體來(lái)投資。另外，市場(chǎng)主體為用電主體提供服務(wù)，代辦各種業(yè)務(wù)，包括供電主體在內的相關(guān)各方的權利和責任，建議在辦法修訂中明確。

征求意見(jiàn)稿第十五條，電網(wǎng)企業(yè)回復投訴10個(gè)工作日太長(cháng)，現在政府回復信訪(fǎng)件為5個(gè)工作日。同時(shí)，為了約束壟斷屬性的供電主體，所有投訴及其處理，應該通過(guò)監管系統實(shí)時(shí)向監管部門(mén)報備，不涉密的應予以公開(kāi)。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年10期，作者系重慶市能源局電力處處長(cháng)