權威聲音丨以制度創(chuàng )新促進(jìn)可再生能源電力高質(zhì)量發(fā)展

建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標統計考核體系，引導地方科學(xué)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標以及能源發(fā)展規劃編制、實(shí)施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責任，并在此基礎上建立相應的監測和評價(jià)體系，從而實(shí)現更加有效的政府事中事后監管，推動(dòng)能源系統朝向綠色低碳方向轉型，動(dòng)員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉型的一項重要抓手。以其為先導，逐步建立全面的可再生能源指標管理和考核體系，真正落實(shí)國家提出的能源轉型和非化石能源占比要求，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。

我國可再生能源發(fā)展正在進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段

大力發(fā)展可再生能源，是我國保障能源安全、加強環(huán)境保護、應對氣候變化、調整能源消費結構的重要舉措，對于促進(jìn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉型、培育和打造戰略性新興產(chǎn)業(yè)具有十分重要的作用。

全國可再生能源發(fā)電總裝機容量

截至2018年2月，全國規模以上水電發(fā)電裝機容量達到29887萬(wàn)千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機容量達到16725萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到13879萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到1565萬(wàn)千瓦，全國可再生能源發(fā)電總裝機容量達到62056萬(wàn)千瓦，占全國規模以上電廠(chǎng)總發(fā)電裝機容量的36.4%。2017年全國可再生能源發(fā)電量超過(guò)1.6萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國規模以上電廠(chǎng)發(fā)電量的25.6%。經(jīng)過(guò)最近十年的快速發(fā)展，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)力明顯增強，技術(shù)進(jìn)步明顯，設備制造和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系不斷完善，在各項配套政策的共同推動(dòng)下，我國可再生能源政策環(huán)境不斷完善，可再生能源發(fā)展開(kāi)始步入全面、快速、規?；l(fā)展的新的歷史發(fā)展階段，并已經(jīng)成為我國電力建設的重要內容。

當前我國可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸已從過(guò)去技術(shù)裝備和開(kāi)發(fā)建設能力方面的約束，轉變?yōu)槭袌?chǎng)和體制方面的制約，突出體現為當前水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場(chǎng)消納困難。落實(shí)國家非化石能源發(fā)展目標和確保有效解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題面臨著(zhù)一系列問(wèn)題：一是法律和政策落實(shí)上缺少可考核的核心目標?！犊稍偕茉捶ā访鞔_規定實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但缺乏針對發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和地方政府在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面具有約束力的考核機制。二是《可再生能源法》的相關(guān)規定缺乏具有強制性和可操作性的具體措施，政策措施不協(xié)調，無(wú)法保障政策落實(shí)和目標實(shí)現?，F行支持可再生能源發(fā)展的政策主要針對發(fā)電側，缺少激勵產(chǎn)業(yè)中下游電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶(hù)和地方政府的政策和措施，同時(shí)各項政策之間缺乏統籌協(xié)調，甚至相互抵觸。三是電力技術(shù)體系和運行機制仍不適應大規模的可再生能源發(fā)展?，F行的電力運行管理機制主要以可控的常規電源為管理對象，行政管理以年度發(fā)電計劃為基本手段，與可再生能源電力的特點(diǎn)不適應，電力運行過(guò)程中的矛盾日益突出，可再生能源電力的并網(wǎng)及利用存在嚴重障礙。

《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》中明確提出：“建設現代能源體系，深入推進(jìn)能源革命，著(zhù)力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結構;堅持生態(tài)優(yōu)先，以重要流域龍頭水電站建設為重點(diǎn)，科學(xué)開(kāi)發(fā)西南水電資源;繼續推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展，積極支持光熱發(fā)電;加快發(fā)展生物質(zhì)能、地熱能，積極開(kāi)發(fā)沿海潮汐能資源;完善風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能發(fā)電扶持政策。”這就要求在今后較長(cháng)時(shí)期內，國家必須采取措施，繼續完善可再生能源發(fā)展的政策體系，擴大應用規模，提高有效利用水平，積極促進(jìn)可再生能源與常規能源體系的融合，努力提高再生能源在能源結構中的比重，全面提升可再生能源市場(chǎng)競爭能力，促進(jìn)可再生能源的技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。

解決可再生能源發(fā)展問(wèn)題需要重大制度創(chuàng )新

可再生能源產(chǎn)業(yè)管理面臨協(xié)調和管理困境。解決這些問(wèn)題僅靠常規政策手段已經(jīng)很難奏效，必須進(jìn)行重大的制度創(chuàng )新。進(jìn)行制度創(chuàng )新的途徑之一是建立有效地調整各方利益分配，落實(shí)地方可再生能源發(fā)展目標、解決可再生能源電力消納問(wèn)題，消除可再生能源電力發(fā)電消納障礙的新制度，提升消費側消費可再生能源電力的公眾意愿，促進(jìn)電網(wǎng)加快建設步伐，為建立綠色低碳、安全高效的現代能源體系提供制度保障。制定可再生能源電力配額制政策適應了制度創(chuàng )新的要求。

以立法為基礎強制要求各類(lèi)電力市場(chǎng)主體承擔購買(mǎi)可再生能源電力義務(wù)的制度一般稱(chēng)為可再生能源電力配額制度。其內涵一般是指在國家電力建設中，根據相關(guān)法律法規制定，強制要求配額義務(wù)主體在其提供或購買(mǎi)的電量中具有規定數量或比例的可再生能源電力。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國可再生能源法修正案》第十四條中明確規定“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，并要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，同時(shí)明確了其無(wú)法履行義務(wù)責任，從而建立了可再生能源發(fā)電的消納保障機制?？稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購制度的建立，也為可再生能源電力配額制度的建立實(shí)施提供了必要的政策依據。

可再生能源電力配額制的實(shí)質(zhì)是對全社會(huì )電力消費提出約束性的可再生能源電力比例指標，省級人民政府按照國家法律法規、規劃和政策制定和采取有效的實(shí)施方案和配套政策措施，電網(wǎng)企業(yè)按照法律法規和政策要求完成電力消費的配額實(shí)施任務(wù)。

這樣的制度可以在以下幾個(gè)方面起到為可再生能源發(fā)展提供制度保障的作用：

一是明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的法律要求。對全國和各省級行政區域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費中的比例指標，促使國家能源發(fā)展戰略、國家和地方的能源規劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式必須以完成可再生能源電力配額指標為前提統籌協(xié)調。

二是確保國家和地方的能源相關(guān)政策必須滿(mǎn)足實(shí)現可再生能源發(fā)展目標的需要?？稍偕茉磁漕~制明確了國家可再生能源發(fā)展的戰略目標，對各省級行政區域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國家制定目標明確、協(xié)調一致的可再生能源相關(guān)政策，破除阻礙可再生能源發(fā)展的政策和體制障礙，地方政府在落實(shí)政策和管理中必須做到保障可再生能源優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用。

三是推動(dòng)電力等能源體系向適應可再生能源大規模開(kāi)發(fā)利用的方向轉變。明確完成服務(wù)區域內可再生能源電力配額指標的實(shí)施責任主體為各類(lèi)電網(wǎng)企業(yè)，促使電網(wǎng)企業(yè)按照接納可再生能源電力的約束性要求對電力系統的配置和運行方式進(jìn)行優(yōu)化調整。在對電力系統生產(chǎn)運行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)、需求側智能用電、分布式發(fā)電應用等領(lǐng)域的發(fā)展起到推動(dòng)作用。

我國可再生能源電力配額制度總體框架設計

我國建立并實(shí)施可再生能源電力配額作為一項推動(dòng)可再生能源發(fā)展的制度，其本身不僅僅包含對各類(lèi)電力市場(chǎng)義務(wù)主體規定配額義務(wù)這樣一項單一的規定。此外還包括合格技術(shù)的選擇、義務(wù)承擔主體的確定、配額指標的制定、證書(shū)制度、考核監管機制的建立等內容。要形成指標發(fā)布制度、指標分配制度、義務(wù)執行情況跟蹤和報告制度、證書(shū)交易制度、義務(wù)考核監督制度、信息公告制度和獎勵懲罰制度等。配額制其實(shí)是一套基于《可再生能源法》的關(guān)于可再生能源發(fā)展的政策體系。

配額義務(wù)承擔主體的確定

全球實(shí)行配額制的國家中，大多數承擔主體為供電商。目前我國售電市場(chǎng)尚未完全放開(kāi)，電網(wǎng)企業(yè)在售電市場(chǎng)中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。根據實(shí)際國情和現有可再生能源面臨的主要矛盾，目前征求意見(jiàn)稿方案選擇由各省級人民政府負責制定本行政區域可再生能源電力配額指標實(shí)施方案和保障政策，督促本區域承擔配額義務(wù)的市場(chǎng)主體完成配額指標。電網(wǎng)企業(yè)(國家電網(wǎng)公司和南網(wǎng)電網(wǎng)公司以及所屬的省級電力公司，地方電網(wǎng)企業(yè))負責組織經(jīng)營(yíng)區域內的市場(chǎng)主體完成區域可再生能源電力配額指標，對本經(jīng)營(yíng)區域完成配額指標進(jìn)行監測和評估。各省級電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類(lèi)配售電企業(yè)(含社會(huì )資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠(chǎng)的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購電用戶(hù)等市場(chǎng)主體承擔可再生能源電力配額義務(wù)的實(shí)施。其他相關(guān)政府部門(mén)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)應保障配額義務(wù)實(shí)施。

配額指標的確定

配額指標是具有約束性的指標。有絕對量和相對量?jì)煞N。絕對量一般選擇裝機容量或者發(fā)電量，而相對量可以選擇可再生能源裝機容量占總裝機容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發(fā)電量(上網(wǎng)電量)占總發(fā)電量(上網(wǎng)電量)百分比來(lái)表示?？紤]到未來(lái)我國經(jīng)濟及能源發(fā)展的雙重不確定性，為確保非化石能源發(fā)展目標的實(shí)現，政策實(shí)際執行以相對量為基礎，規定配額義務(wù)承擔主體應在其全社會(huì )總電力消費中包含確定比例的可再生能源電力。配額指標的確定應遵循以下原則：

一是配額指標與非化石能源國家發(fā)展目標相協(xié)調;

二是配額指標應與基于實(shí)際可再生能源電力建設和運行情況;

三是配額指標應有利于培育戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

四是配額指標應與國家解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案目標相銜接。

國務(wù)院能源主管部門(mén)根據國家提出的非化石能源占比要求和能源發(fā)展規劃，在統籌考慮各地區可再生能源資源、電力消費和年度建設計劃的制定、全國重大可再生能源基地建設情況、跨省跨區輸電通道容量和本地的電力供需情況等因素，按年度滾動(dòng)制定并公布各省級行政區域分年度的全社會(huì )用電量中可再生能源電力消費總量和非水可再生能源電力消費量的最低比重指標(即配額指標)，并按年度對配額完成情況開(kāi)展監測、評價(jià)和考核。

關(guān)于配額指標的分配

可再生能源電力配額目標必須落實(shí)到各類(lèi)義務(wù)主體才能實(shí)現，而我國的國情決定了在國家目標和實(shí)際配額義務(wù)主體之間必須要有適當的層級承擔中間目標。從國家到省級政府動(dòng)態(tài)分解配額目標，由省級政府管理一個(gè)省區域內的配額目標和行動(dòng)是必需的。

將國家整體目標分解到各省的基本原則是促進(jìn)國家非化石能源發(fā)展目標高效率、高質(zhì)量地完成。由于我國各地可再生能源資源稟賦、各省未來(lái)經(jīng)濟發(fā)展模式、發(fā)展速度、能源和電力消費消耗，可再生能源發(fā)展也將有所差別，因此從國家向各省分解可再生能源電力消納目標也需要按照綜合考慮“消納能力、發(fā)展潛力、電網(wǎng)布局”的思路區別對待，對于不同發(fā)展類(lèi)型的省份應當采用不同的指標分配方案。

征求意見(jiàn)稿結合各省電力供需形勢、2018年各省用電負荷預測以及市場(chǎng)交易情況，提出了各省(區、市)2018年度可再生能能源電力消費總量和非水電可再生能源電力消費量應占全社會(huì )用電量的兩個(gè)比重指標，作為對其考核的配額指標。后續各年度的配額指標在當年第一季度專(zhuān)門(mén)發(fā)文明確。為指導各地區合理開(kāi)展可再生能源開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)公布國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃目標年的預期指標。

配額證書(shū)制度

為有效計量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場(chǎng)化手段平衡區域間可再生能源發(fā)電和利用能力的差異，促進(jìn)可再生能源消納，本辦法引入了可再生能源電力證書(shū)制度?？稍偕茉措娏ψC書(shū)是記錄計量可再生能源電力的生產(chǎn)、消納和交易的載體，配額義務(wù)主體通過(guò)提交足額證書(shū)作為完成可再生能源配額指標的唯一憑證?，F階段證書(shū)的主要功能是作為可再生能源電量的計量憑證，交易目的是作為市場(chǎng)化的調節手段擴大全國可再生能源消納規模，可再生能源電力證書(shū)的轉移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應電量繼續享受?chē)铱稍偕茉措妰r(jià)附加資金補貼。

證書(shū)由第三方機構根據不同發(fā)電形式，按照結算電量或發(fā)電量核發(fā)，根據發(fā)電類(lèi)型不同分為水電證書(shū)和非水電證書(shū)。北京、廣州電力交易中心以及各省級區域電力交易中心組織開(kāi)展證書(shū)交易。水電證書(shū)在購買(mǎi)電量后直接轉移至購電方，納入《可再生能源電價(jià)附加補助資金管理暫行辦法》及國家主管部門(mén)發(fā)布的補助目錄的項目產(chǎn)生的非水電技術(shù)核發(fā)的證書(shū)，在購電方按照購電協(xié)議規定全額結清購電費用后轉移給購電方。為提高消納可再生能源的積極性，允許市場(chǎng)主體通過(guò)與其他市場(chǎng)主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行證書(shū)交易完成配額指標。配額差額部分也可通過(guò)向所在區域電網(wǎng)企業(yè)購買(mǎi)替代證書(shū)完成。

配額義務(wù)的監督、評估和考核方式

國務(wù)院能源主管部門(mén)負責按年度對各省級行政區域可再生能源配額指標完成情況進(jìn)行監督、評估和考核，以保證辦法實(shí)施的及時(shí)性和有效性。國務(wù)院能源主管部門(mén)負責對配額義務(wù)的主體承擔可再生能源電力配額指標完成情況進(jìn)行監督、評估和考核，并向社會(huì )公布評估考核結果。對于未達到配額指標的省級行政區域，國務(wù)院能源主管部門(mén)暫停下達或減少該區域化石能源電源建設規模、取消該區域申請示范項目資格、取消該區域國家按區域開(kāi)展的能源類(lèi)示范稱(chēng)號等措施，按區域限批其新增高載能工業(yè)項目。對于未完成配額指標的市場(chǎng)主體，核減其下一年度市場(chǎng)交易電量，或取消其參與下一年度電力市場(chǎng)交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

可再生能源電力配額制，通過(guò)強制性手段和與之配套的市場(chǎng)化交易措施建立對可再生能源電力利用水平的約束性機制，有效提升可再生能源電力生產(chǎn)和消費的積極性，作為以可再生能源利用指標為導向的能源發(fā)展目標管理的一部分，確保完成國家制定的非化石能源占能源消費比重到2020年和2030年分別達到15%和20%的目標，為可再生能源電力的健康可持續性發(fā)展提供制度性保障，推動(dòng)能源系統朝向綠色低碳方向轉型。

本文出自《中國電業(yè)》2018年7月刊

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會(huì )能源研究所

作者：陶冶